共享的养老保障体系：主要矛盾与改革方向

      人人能够享受基本的养老保障是全面建成小康社会发展战略的重要内容。进入新世纪以来，养老保障事业加快发展，我国已初步建立了以城乡居民养老保险、城镇职工基本养老保险为核心内容，覆盖城乡全体居民的现代养老保障体系，制度层面上已经实现了全覆盖，正在加快走向人员全覆盖，养老保障待遇也在逐步提高。但是，当前中国已经进入到人口、经济与社会结构加快转型阶段，老龄化进程加深，城镇化步伐加快，经济增速趋于放缓，关键领域改革进入深水区，养老保障体系面临越来越严峻的挑战，尤其公平性与可持续问题尤为突出，如何构建一个共享的养老保障体系是应对矛盾与挑战的关键所在。

      当前养老保障体系的矛盾与利益共同体突出表现在三个方面：首先是城乡居民与城镇职工之间，两个制度旨在实现两种目标，但却常常混淆交织；二是流动人口与本地人口，同一制度旨在保障公平权利，但却难以突破城乡分割，实际境况迥异；三是企业人员与机关事业单位人员，体制矛盾根深蒂固，艰难实现并轨之后仍然面临着名义的制度统一、实质的待遇差异，两类群体之间的矛盾也进一步体现在企业年金与职业年金之间失衡的利益格局中。一个共享的养老保障体系应该能够让所有人公平地分享养老保障权利，同时也合理地承担各自相应的责任，应该既能够保障老年人基本体面生活，又能够让有生产力的人继续活跃在劳动力市场中；应该既能够维护社会稳定与公平正义，又能够保障劳动力市场和经济的可持续发展。坚持共享发展的理念，将公平与公正放在优先位置，妥善处理好关键利益矛盾，走共享的养老保障发展道路是中国特色社会保障体系改革发展的内在要求。

      一、居民与职工：两个制度、两种保障

      城乡居民养老保险与城镇职工养老保险存在属性上的本质差别，前者更接近于一种社会福利，后者才属于社会保险范畴。尽管从概念或称谓上都叫“保险”，享受的保险待遇都叫“养老金”，基本模式也都采取个人账户与社会统筹相结合，但两者之间几乎没有直接可比性。最大的区别在于，城乡居民养老保险制度以政府为主导，依靠中央和地方各级财政投入，采取近似普惠制的方式补贴个人缴费和养老金支付，参保的农民和城镇非就业人员仅仅负担少量的缴费，而城镇职工养老保险制度主要以个人和用人单位缴费为主，中央和地方各级政府仅仅定向补贴少数困难地区和职工。因此，城镇职工养老保险反映出通常意义上的风险共担机制，而城乡居民养老保险几乎要完全依靠财政转移支付兜底运行，属于一种社会福利政策。

      一个是福利，一个是保险，直接将两者简单对比容易产生混淆和误解。最激烈的讨论就是城乡养老金水平差距，普通民众、媒体甚至一些学者都习惯于直接将城镇职工养老保险与城乡居民养老保险的养老金水平进行对比，两者的绝对差距的确达到23倍之多(见表1)，由此就简单作出判断，城乡之间的养老保障制度悬殊巨大，城乡二元结构继续固化。但是，两种制度的属性截然不同，简单进行比较显然是不科学的。从筹资状况来看，2014年城乡居民养老保险人均年筹资仅为645元，而城镇职工养老保险人均年筹资接近万元，筹资水平的高低很大程度上决定了养老金待遇，城镇职工养老保险相对更高的养老金水平取决于更高的参保缴费水平。

      

      从成本收益来看，城乡居民养老保险尽管绝对待遇水平更低，但经济上其实更“合算”。首先，从筹资结构来看，城乡居民养老保险主要依靠财政补贴，个人缴费比例很小，2014年个人平均年缴费仅为186元，这反映出多数参保居民选择了每年100元的最低缴费档次，个人缴费仅占到筹资总额的28.8%；而城镇职工养老保险原则上完全由个人和用人单位缴费，中央和地方财政仅仅对特定困难群体给予一定补助，并非普惠制地补贴给每一位参保职工，即便考虑到这些补贴，2014年个人和单位缴费比重也高达80.7%。对于参加城乡居民养老保险的城乡居民来说，既享受高比例的缴费补贴，又享受了来自各级财政的基础养老金补贴，尽管当前保障水平较低，但比起完全依靠个人和单位缴费的城镇职工养老保险来说，显然是更“合算”的。进一步从终生成本收益比较来看，城乡居民养老保险制度的吸引力更是一目了然。我们以2014年标准静态估算，即不考虑城乡居民收入、职工工资、物价水平等因素，预期寿命统一为75岁，那么，城乡居民养老保险参保者终生养老金收益累计约为1.65万元，城镇职工养老保险参保者终生养老金收益累计将近38万元，两者相差23倍之多。但若考虑到个人和单位累计缴费总额，城乡居民养老保险参保者的累计缴费总额与平均养老金之比为2.5，这意味着参保者退休后仅仅只需要2年半就能够收回“成本”，而城镇职工养老保险参保者则需要将近8年才能收回“成本”，如果不考虑政府补贴作用，参保者则需要大约10年才能收回“成本”。从另一个角度来看，城乡居民养老保险参保者终身养老金收益累计与个人和单位缴费总额之比为5.9，这意味着投入产出比接近6倍，而城镇职工养老保险的投入产出比不到2倍，如果不考虑政府补贴作用，投入产出比则只有1.5倍。综合制度属性和成本收益观察，两种制度究竟谁更具有吸引力，应该就无所争议了。