教育治理方式与体制的变革是当前我国宏观领域教育改革所面临问题的核心。为此，需要从教育治理的视角重新梳理新中国成立以来教育治理的变革脉络，分析当今教育治理在体制层面所面临的突出问题，并从中央—地方的互动关系探寻教育治理体制变革的动力之源。 一、从“计划管理”到“责任分担”到“技术治理”：新中国成立以来教育治理方式及体制的确立与变革 新中国成立后，伴随着高度集中的计划经济体制的建立，逐渐形成了一种整体主义的社会，国家控制、管理社会生活和个人生活的所有方面，社会和私人的空间基本不复存在。在教育领域，经过20世纪50年代初对旧教育的接管、改造后，所有各级各类教育均由国家举办，中国历史上源远流长的民间办学的传统至此中断，曾经十分活跃、数量众多的民间教育机构、教育组织基本取消，民间教育空间不复存在。社会化、多样化的教育格局被大一统的、高度集权的国家教育体制所取代。以大量培养各类专门人才，迅速实现国家的工业化为目标，新中国按照苏联模式重建教育制度。“一边倒”、“以俄为师”的制度建设，在比较短的时间里建成了一个适用的高度集权的计划管理体制。① 但是，高度集权制度往往会限制基层社会的活力，并且未必能保证权力运行的切实有效，反而会滋生官僚主义。国家领导人毛泽东对这样一种官僚化、专门化、制度化的苏联管理模式充满反感，强调要走自己的路。1958年的教育革命带来了教育管理体制的剧烈改变，除了强调政治挂帅，着力加强党对教育的领导外，中央决定下放教育事业管理权力，改变以条条为主的管理体制，中小学及中等专业学校等由地方管理，号召“全党办学”、“全民办学”。这场较大规模的由中央向地方的放权过程，其目的是克服中央官僚体制，赋予地方更大的活力与自主空间。然而，由于这些改革主要是基于领袖的个人意志，缺乏完善的制度设计，并且与持续的政治斗争及革命的意识形态相裹挟，与之相伴随的往往是社会持续的动荡。整个教育行政体制也始终处于起伏跌宕之中。而十年“文革”几乎将这样一种制度体系彻底摧毁。 “文革”结束后，教育事业的计划管理体制全面恢复，在短时期内带来了秩序和效率，整个社会“人心向学”，教育事业蓬勃发展。但随着教育事业的进一步发展，计划管理体制的弊端又一次逐渐显露出来。 1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)拉开了全面改革教育体制的序幕，核心旨在解决两个方面的体制问题，即中央与地方的关系以及政府与学校的关系。强调中央向地方放权，政府向学校放权。在中央与地方对于发展教育事业的职能划分上，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观政策规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制订和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。在政府与学校的关系方面，《决定》指出，政府有关部门对学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该管理的事情，又没有很好地管起来”。随着改革的推进，中央与地方在发展教育事业的职能划分逐步明确与完善，但政府与学校的关系问题却在此后的很多年里并没有得到根本的解决。 中央向地方的教育放权，一方面是为了调动地方发展教育事业的主动性，另一方面也是由于中央财政的吃紧，不可能负担得了全国的教育事业发展费用。随着新教育秩序的建立，教育行政效率和学校管理效率大大提高，地方办学和学校办学的自主性与积极性充分发挥，教育资源总量得到大大扩充，“普九”工作在政府投入不足的情况下仍进展很快。但与此同时也出现了新的问题，如地方各级政府义务教育权限问题、学校乱收费问题、农民教育费负担过重问题，以及因区域经济发展不平衡而带来的区域间教育发展严重不均衡问题等。 1993年中共中央和国务院下发的《中国教育改革和发展纲要》以及1994年颁布的《关于“中国教育改革和发展纲要”的实施意见》在“地方负责、分级管理”体制的基础上进一步提出了“以县为主”的管理体制。至2001年，国务院在《关于基础教育改革和发展的决定》中，确立了农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。此后随着农村税费改革的推进，逐步撤销了乡级以下政府机构的义务教育管理权限和财政责任。由此，“责任分担”的教育治理体制基本完善。 曾主管全国基础教育十余年的前国家教委副主任柳斌曾这样谈到中国义务教育在20世纪八九十年代发展所面临的艰难：“就是没钱，财政没钱。我国财政在很长时期内是企业投资的主体，财政作为社会公用事业投资主体的角色长期未能到位。”“重要的是财政体制。我们的财政体制一直不是公共财政体制，政府是投资主体而不是公共财政主体。因此，地方政府就要把钱用在能生钱的地方，这种进程是没完没了的，所以一直也‘腾’不出资金给教育，当时的口头禅是‘一工交，二财贸，马马虎虎抓文教’，直到2000年才开始了建设公共财政的话题。”② 随着国家经济实力的整体提升以及20世纪90年代中后期税制改革的实施，政府尤其是中央政府的财力日益雄厚。中国政府逐渐被认为是世界上“最有钱”的政府，中央及一些地方政府已经拥有较为雄厚的财力，但真正合理有效的教育财政体制却尚未真正形成。进入新世纪后，随着对教育公平与质量的吁求日趋强烈，社会对于政府在教育事业中的职能定位有了更高的期待。 2006年10月，党的十六届六中全会通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，在建设和谐社会的重点任务中强调“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，“坚持教育优先发展，促进教育公平”。政府进一步加大了教育投入力度，建立了义务教育经费保障新机制。政府教育责任缺位问题在较大程度上得到解决，政府不再“以政策代投入”，不再推卸自身的教育投入责任，不再把自身的责任推向学校、社会和市场。③
