作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理是国家治理能力在社会领域的重要体现。随着全球化趋势的深入发展以及我国经济社会发展进入“新常态”，社会治理格局也将发生深刻的变化。相较于西方意义上基于成熟市场经济与公民社会的“治理(governance)”，当代中国的“治理”尚处于社会主义初级阶段。虽然也遇到类似于西方发达国家的市场失灵和政府失灵，但这些“失灵”更多地表现为市场不完备、制度不健全、法治缺失以及行政体制僵化、官僚主义和官员腐败等问题。当国外学术界聚焦于社会治理相关制度安排及其内在组织制度逻辑的讨论时，我们或许只有追溯中国社会治理的传统和实践，尤其是将其置于国家、市场以及社会的复杂关系之中，才有可能揭示蕴含其中的历史与现实逻辑及其相互关系，为当下乃至于今后社会治理格局的构建提供有益的借鉴。 传统中国的社会治理：国家权力主导下的社会自治及其衰落 论及传统中国的社会治理，国内外许多学者都有着较为深刻的认识，如费孝通先生的“双轨政治”，即所谓“皇权不下县、县下皆自治”；韦伯认为中国的村落是无官员的自治地区等。进一步的讨论则关注传统中国地方自治“国家是否在场”的问题，如秦晖认为乡村治理呈现的是中央集权控制下的“编户齐名”。此后，对中国传统社会治理的分析经历了“国家与社会”或“国家与宗族”二元对立的研究范式，逐步转向以国家为主导的多元治理主体的讨论，即认为传统中国乡村社会治理是“官督绅办”或“官督绅治”；[1]正式官僚机构的简约化是因为在治理实践中依赖不带薪的准官员，从而使中央王朝能够对乡村治理实施半正式的简约的行政方法，[2]但国家权力通过经济组织、社会组织和宗教组织等深入到社会底层，也陷入了“内卷化”的困境。[3]同样，作为传统社会政治、军事、文化中心的城市，尽管随着商品经济的发展，商人社群也开始参与社会治理，但仍然处于国家高度控制和全面治理之下。上述研究表明，国家权力是社会治理的主导，国家意志能够透过各种制度安排，控制并深刻地影响着地方社会；社会只有在承认国家合法性的前提下，才具有相对独立的自治空间；而国家只有顺应社会的变化，才能在治理实践中获得其合法性或正当性。 其一，作为中国历史上最后一个王朝，清朝统治者认真总结了中国历朝包括少数民族政权的统治经验，全面继承并发展了以儒家为主体的中国传统文化，其确立的正统观包含或者说孕育着新的多民族国家观念，并由此实现了从民族认同到统一国家认同的转变，初步奠定了中华文化一体格局。[4]从整体上看，官僚体系的建构、行政效率的提升与信息网络监控为社会治理提供了最重要的条件。作为国家行政的组织基础，朝廷允许县一级向下作一定延伸，任命县丞和主簿，以及在村庄建立准官府性质的典吏。[5]以皇帝为中心，构建了一整套高效率的信息网络，提高了统治者对于信息的掌控能力并由此增强了皇权的效率和对官僚的控制能力，如雍正的密折制度和利用满族包衣建立起来的行政监视网络，成为与正式科层制(官僚制)并行的信息摄取和监控制度。[6]在治理实践中，庞大的官僚行政体制沿用了明代以来逐渐形成的一些治理措施，并将一些纸面上的制度执行得更有效率。 其二，在地方社会中，地方精英与官僚体制的结合形成了地方治理网络。皇帝的统治依赖于在地方上具有支配力量的范围更广、更具异质性的地方精英(如持有功名的士绅、地方长老、各种“职能性精英”等)；[7]他们结成受中央权力控制的盟友网和恩眷网。已获功名的精英阶层的紧张焦虑(如后代能否维持其地位，与朝廷的潜在冲突)通过科举考试、发挥地方精英作用等方式得到一定化解。在人口密集和经济发达的核心区域，中央王朝将一些政府功能委托给地方精英，如处理灌溉、调解纠纷、慈善救济、收税、办学、储粮和办团练等。[8]“随着商品化的发展，出现了商业资本主义的许多迹象，如公共管理、民法、商业性印刷业以及自治团体。”[9]商人群体成了最有活力的社区领袖，承担着越来越多的公共功能，成为众多福利和市政服务的倡导者；由职业团体组成的会馆不仅逐步成为商业中心，而且形成了有势力的城市产业所有者(阶层)，他们作为市民领袖协调社区事务，(会馆)甚至演变成城市的准政府。[10]地方政府与精英之间这种既相互依赖又相互抗衡的关系格局，意味着处于萌芽期的市场经济开始作用于社会治理，但也在逐渐蚕食政府的权力。[11] 其三，“民惟邦本，本固邦宁”的民本思想始终是重要的官方意识形态，从皇帝到各级官员，民生受到关注且成为不容置疑的行动目的。[12]意识形态控制以及文化教化成为黏合国家、精英与民众的重要手段。中华帝国建构了“天下一统”和“君主至上”的政治文化。“天命论”、“尚贤论”、“德行论”为皇权和官僚制度提供了合法性基础，建立了循吏、清官信仰、忠孝等士大夫官僚阶层的基本的道德规范，形成了一整套文化教化体系。在地方社会，国家和地方政府也通过各种不同的形式来影响和促成主流价值体系向社会的渗透，形成大众共有的核心价值观(三纲五常)，并以此作为民众行为的道德规范，[13]成为清王朝社会秩序维护的重要依托。 其四，晚清及民国期间，随着清王朝的衰败和西方列强对中国的瓜分，帝国政治体制和行政机构分崩离析，形成了所谓的“军绅政权”[14]，相对稳定的传统社会结构也日趋解体，社会治理日益碎片化。科举制的废除以及皇权的崩溃，导致士绅“继替常轨”的中断，乡村传统士绅阶层逐步走向没落，“土豪劣绅”借助强制性力量横行乡里。民国时期国家权力虽然力图通过基层政权建设(如建立保甲制、新县制改革等)不断向下渗透，但由于高昂的组织成本与薄弱的组织力量，仍不得不借助和仰仗土豪劣绅势力来维持基层统治秩序，以实现国家对乡村社会的动员、控制以及对资源的汲取。[15]
