进入新世纪以来，征地矛盾已经成为我国地方治理中的突出问题。在工业化、城镇化进程中，我国各级地方政府开始积极投资兴建各类工业园区、开发区，产生了极其庞大的土地扩张需求。在城市国有土地供不应求的情况下，征收农用地用于二三产业发展开始成为各地区域经济发展中的重要途径。也正是在此过程中，土地征收开始引发大量社会矛盾。 一、征地矛盾与地方政府行为 地方政府是土地征收中的关键主体，其在土地征收中的行为决定和塑造了土地征收现状。我国宪法规定，国家是法定的土地征收权人。其中，中央政府负责土地征收的宏观管理，地方政府则负责土地征收的审批实施。实践中多由地方政府代理中央行使征地权。由此，地方政府同时拥有征地的管理权和审批权，成了征地过程中的真正主体。从全国各地土地征收的实践来看，市县两级政府又是土地征收的最关键行动者，承担了拟定土地征收方案、征地补偿安置方案、实施征地行为、处理争议和纠纷等重要职责。研究者指出，城乡二元的土地管理制度为地方政府征收农村土地提供了制度空间，而在GDP考核指挥棒和财政收益最大化的指引下，高额的土地出让收入又为地方政府征收土地提供了重要的行为激励。① 从已有的研究看，解决土地征收中的矛盾，需要改革城乡二元土地制度，确认农民土地产权②，限制政府公权力和保障农民私权利。③这虽然指出了当前时期征地冲突中的关键因素，但较难解决短期内地方政府土地征收中的各项冲突。尽管如此，各地政府都开始探索创新征地机制，着力减少城镇化进程中城乡空间布局变化引发的社会不稳定。总结、梳理地方政府已经开展的征地机制创新经验，是推进下一阶段土地制度改革完善的重要基础。基于这一认识，本文着重讨论如何在现行制度框架内，通过完善地方政府的征地机制来减少征地过程中的矛盾冲突。文章首先系统回顾了当前关于研究征地矛盾及征地过程中地方政府行为的文献。在此基础上，文章梳理了当前时期各地政府土地征收的主要内容，指出地方政府主要通过缩小征地范围、规范和完善征地程序、提高征地补偿标准，以及以发展权为核心创新被征地农民安置办法来减少征地矛盾，而赋予被征地农民参与权、发展权，建立以市场机制为基础的征地补偿“价格形成机制”是今后时期改革、完善土地征收制度的应有内涵。针对一些研究者认为地方政府缺乏开展改革动力的质疑，第四部分通过分析地方政府征地行为变革中政府利益的变化，说明征地机制变革也是当前时期地方政府最大化经济利益与政治利益的理性选择。 城镇化进程中的征地问题已经引起了研究者们的普遍关注。从已有文献来看，研究者们着重分析了引发征地矛盾的主要原因，并指出地方政府在土地征收中的行为失当，特别是利益分配失衡是引发征地矛盾的关键。对于如何解决土地征收中的各类矛盾，现有研究主要分为两个基本思路：一是从制度层面探讨改革城乡二元土地制度、建立一体化土地制度的可能性；二是从机制层面，讨论构建政府、村民等多元协商机制对于解决征地矛盾的积极意义等。 总的来说，研究者指出土地征收过程中的利益分配失衡是引发征地矛盾的关键，这一症结的形成则根源于我国城乡二元的土地管理制度。同时，由于较难在短期内建立城乡统一的土地制度，或扭转地方政府的行为模式，从讨论宏观层面的国家制度变革，转向探讨微观层面的征地机制创新，是当前对这一问题研究的主要视角。然而，现有关于地方政府征地机制创新的讨论，如征地过程中政府与民众的协商机制、参与式开发的留用地制度等，大多是碎片化的讨论，未能系统性地总结概括地方政府征地机制的可能创新路径。有鉴于此，本文将着重系统梳理地方政府征地机制的实践演变，并探讨这种演变的现实基础。 二、地方政府征地机制的实践演变 新世纪以来，我国在土地征收中产生大量群体性事件的同时，不少地区的地方政府也开始着力探索创新土地征收机制、减少征地矛盾的可行路径，并已经积累了一定的经验。总结、提炼不同地区土地征收的既有实践，能够为下一阶段征地制度改革积累宝贵的经验。总的来看，地方政府征地机制的创新主要集中在四个方面，即缩小征地范围、规范征地程序、提高补偿标准，以及创新安置办法。值得指出的是，这些实践中既有中央授权的试点类改革，也有地方政府自下而上的自发创新。本部分将在介绍各地区征地制度改革具体做法的同时，评估各项创新的成效及其限度，并从中提炼出促进土地征收制度改革的关键因素。 第一，缩小征地范围。缩小征地范围旨在从源头上减少征地矛盾。根据国土资源部的批复意见，2011年6月开始，天津、重庆、沈阳、武汉、长沙、成都等6个城市开展缩小征地范围的试点。④在这些城市，试点的主要内容包括三个主要方面。第一，研究细化公益性项目的认定标准，即以建章立制的形式明确土地征收中“公益”的实施标准。其中，重庆市研究提出了《公益性用地目录》，建立了土地征收的正面清单。武汉则研究形成了需要退出土地征收范围的非公益性用地建议目录，相当于形成了土地征收的负面清单。第二，严格筛选退出征地范围的建设项目。作为土地征收改革的配套做法，这些城市也积极推动了非公益性项目直接使用集体建设用地的做法，即项目用地单位与村集体经济组织协商，采取签订租用土地协议或纳入公共交易平台进行挂牌出让等方式，满足项目用地需求。第三，为了强化地方政府缩小征地范围的激励，试点同时要求这些地区的土地增值收益更多向被征地农民倾斜。如武汉明确了土地收益分配按照政府5%、农村集体和村民95%的比例分配；广东东莞虎门镇将土地出让收入扣除相应成本后，纯收益的50%返还村集体。不过，由于集体土地流转管理办法缺失、地方政府对“土地财政”的依赖等因素，缩小征地范围的改革进展仍然比较缓慢。
