中图分类号：F812.4 文献标志码：A 文章编号：1674-4543(2016)06-0016-17 土地财政作为中国经济改革轨道中财税体制延滞于经济发展进程的产物，其明显的阶段性特征彰显无遗(薛白、赤旭，2010[1])。这预示着在后土地财政时代下，地方政府对土地财政的高强度依赖必然会形成风险积淀效应。特别是在供给侧结构性改革的大背景下，“三去一降一补”成为今后一个时期的工作重点。理顺中国土地财政依赖的影响因子以及发生机制，为甄别和化解土地财政依赖过度所引致的风险提供证据支持则成为“去库存”要求中的一大核心内容。值得强调的是，中国各地区间极大的要素禀赋分化和政府行为差异使得土地财政在不同地区呈现出多种模式，而现有的研究文献仍多框架在中国大陆样本的探讨上，对于土地财政的区域差异缺乏系统深入的研究。哪些因素在不同区域禀赋下对土地财政有着特异的作用表现，我们依旧所知不多。这种无形的空间隔离使得许多过往文献的论点及其政策建议失去了针对性和有效性。以至于后土地财政时代所推出的诸多释缓土地财政依赖强度的解决手段，都陷入了钝化状态，其效果远未及初衷。 政府在土地财政依赖的解决路径上应如何认识土地财政依赖存在显著分化这一事实，是秉持全局性政策引导，还是认识到土地财政依赖的区域分异具有理论支撑和客观现实的需要?同质性的政策框架(如广为探讨的分税制改革和官员晋升制度)在不同区域中是否有着异质性传导机制的可能?如何从区域差异的角度提出具有“精确靶向”的制度分析及政策建议?目前的文献尚未能对其进行系统的解答。有鉴于此，本文试图更详尽、细腻的阐析中国土地财政依赖的“地方特色”，以期通过细致的量化分析，为完善地方财税机制、推进经济长期有效增长提供具有一定信息增量的机制描绘和政策启示。 二、文献回顾及简评 学术界对中国土地财政依赖问题的分析业已持续多年。贾康和梁季(2015)[2]认为，土地财政既扮演了高效的经济驱动器角色，又带有着浓厚的“矛盾积淀”特征，其所引发的扭曲问题不可忽视。就研究立场和观点来看，学者对土地财政所秉持的态度以批判居多。其理论支点在于，土地财政为地方政府通过预算外的途径伸出了“攫取之手”(Grabbing Hand)。对土地财政的过度依赖导致了城市无序扩延、房价虚高和产业结构“过度工业化”等弊端，引致居民的效用折损，并蕴蓄了社会矛盾(周彬和杜两省，2010)，[3]由此而生的区域不均、城乡二元化等社会问题难以破解，甚至是减缓中国经济增速的罪魁祸首。 对如上表述，有些学者持有的态度相左。文雁兵(2015)[4]把土地财政本身看成是一种融资制度创新，本身并无优劣的界分，其广受苛责的原因，在于对土地财政的运用上出现了扭曲。尽管学者们对其的解释角度各有所异，但中国的财税体制变迁和区际官员晋升的竞争对土地财政行为具有较强的影响已是不争的事实，有鉴于此，本文将其作为分析的重点内容。 (一)财税制度变迁与土地财政依赖 中国的财税体制变迁，特别是分税制改革加剧了地方财政收支的失衡状态，被武康平和闫勇(2012)、[5]朱富强(2012)[6]等学者认为是土地财政现象出现乃至加剧的制度基础。自1994年以来的分税制改革背离了权责对称的基本要求：地方所能获取的收入大幅锐减，而所要承担的事务却并没有因此减少，这种“财权上移—事权留置”现象的演绎，使得地方收支缺口洞开。共享税和少数的自主地方税种根本无法满足地方政府的支出需求，此时再要求其充分行使好自身经济、社会等职能其实是甚为苛刻的(辛波和于淑俐，2010)。[7]这种财政拮据为地方政府做大不受预算管制的以土地出让收入为核心内容的土地财政以支持地方建设、抵补公共产品成本之行为提供了制度激励。事实上，土地财政的存在充裕了政府的收入流，使其更具协调能力，这无疑为地区之间的“趋好竞争”(Race to the Top)提供了保障。张军、高远、傅勇和张弘(2007)[8]的研究亦类同上述观点：预算外收入的增加并不意味着政府的“攫取之手”阻滞了经济增长，相反，此类收入大多归集到了基础设施建设中，客观上为经济的增长注入了动力。曹广忠、袁飞和陶然(2007)[9]以中国政府纵向关系下的产业结构演变为起点，为中国地方政府财政收入的超规增速提供了一个合乎知觉的经济逻辑：地方政府的土地财政是中国税收增速一直高于GDP增速的制度性根源，通过土地财政收入来弥合收支缺口乃至筹集建设资金已成为地方政府的优选战术。 (二)官员晋升压力与土地财政依赖 已有大量的研究文献显示，在中国财政税制改革推进经济高位增长的背后，是地方政府间激烈的竞争(周黎安，2007；[10]傅强和朱浩，2013；[11]王贤彬和徐现祥，2014[12])。中央通过财政制度变革赋予了地方政府在地区经济发展上的主导权力，与此同时，官员的晋升机制由“政治挂帅”转变成了“经济挂帅”。在此导向下，形成了以经济增长为核心要义的“标尺竞争”。区际间的政绩竞争重心聚焦在了GDP和相关经济指标的排名上(Liand Zhou，2005[13])，在分税制改革掐断了地方政府的“正统”经济来源后，通过其他途径来归集资本以完成经济发展或是财政上解的任务已经成为地方政府的理性抉择(李郇、洪国志和黄亮雄，2013[14])。因此，土地出让所得在政府的财政体系中的地位愈发凸显，甚至在某些地区出现了“第二财政”的现象，其最为典型的结果，是土地供给规模的显著扩张。
