1 问题缘起 “在中央与地方关系不同的模式下，地方所享有的治理权力、职能和责任方式是不一样的，至少在中央集权和地方自治两种模式之间，地方所能享有的权利、职责及制度实践迥然不同。不过，各国政治实践的历史与现状之间存在某种趋同性，也即，地方自主及正当性得到普遍承认，中央权力正逐渐转让出对地方事务的主导权，转而采取对地方事务及权益维护以支持和辅助的立场。”[1]其意味着，加强和提高地方自主性，保障地方自主权正逐步成为一种世界趋势和发展动向，辅助性原则将成为世界各国处理央地关系的重要准则。 而在中国这样一个人口众多的泱泱大国，如何划分中央和地方关系，如何充分调动地方的积极性，以及如何充分发挥广大地方民众的积极性、主动性和创造性更是社会主义现代化建设的一个基本论题。[2]有鉴于此，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，“鼓励地方、基层和群众大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验，宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境。”2015年10月13日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出，必须鼓励和允许不同地方进行差别化探索，重视基层探索创新。①从执政党的两次高规格会议传递的信息来看，可以解读出中央已经从国家战略高度确立了地方的自主探索权。虽然自主探索权与严格意义上地方自主权②具有一定的差异性，而且从国家战略到法律实施尚需时日，但这种方向性的引领，将极大促进地方积极性和主动性的发挥。更为值得注意的是，作为我国改革和地方自主探索主要方法的“试点”，也在这一纲领性文件中被着重强调，而且紧随地方自主探索权之后，既表明了对“试点”工作的重视，也昭示了两者密不可分的关系。“试点”是改革和地方自主探索的主要方法，为地方治理自主拓展空间；而地方自主探索权是“试点”得以在地方实施的重要前提和保障。 其实，早在我国改革开放前夕，邓小平同志就提出了：“在全国的统一的方案拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励它们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”[3]邓小平同志“摸着石头过河”的论断，意在通过试验的方式实现改革，凸显了“试点”的重要性。并且，我国30多年来的改革一直遵循着“方案试点—评定推广”的路径，“试点”内容涉及政治、经济、社会等诸多领域③，成为一种普遍的社会现象，使渐进式改革成为我国经济和社会发展的常态模式。随着我国改革逐步的深入，诸多领域进入了改革的攻坚阶段，作为改革前奏和制度落地测量器的“试点”更加显示出其重要性。 就“试点”模式而言，伴随而来的是地方先行先试权的赋予或自主治理权的展开，是对现有制度和秩序进行突破或实验新制度的权利(力)，承载着利益的博弈与取舍，如何保障这一权利(力)来源、行使的正当性以及服膺于正当目的、受其约束，是我们必须予以回应的重大课题。更为值得我们关注的是，在“试点”运行过程中将产生权力的二次分配或固有权力的本能释放，这固然能够扩展地方的自主权，但这种扩展路径存在诸多问题：形式法治缺失、实质法治“沦陷”、评估和监督乏力等等，如何避免?再进一步而言，还应防止当地方借助“试点”名义突破权力界限，异化央地关系或对社会进行不当干预。 2 “试点”对地方自主权的拓展 伴随着改革的深入，利益逐渐多元化，深层的矛盾和问题凸显。为确保深化改革的合理性和有效性，有效协调各方利益，“试点”成为改革者的当然选择，越来越受到人们的重视。通过一系列“试点”，地方作为实验的平台和载体，获得了事实上的自主权④。换言之，“试点”在事实上拓展了地方治理的自主空间，提高了其自主治理的能力。当然，不同类型的“试点”拓展地方自主空间、提高自主能力的方式不尽相同，中央授权或批准的“试点”借助于权力移转和财力配给，提高地方治理的能力，扩展其治理空间；地方自发的“试点”则着眼其固有权力的正当和有效行使，释放自主发展的空间(如图1)。
图1 地方自主权扩展路径示意图 2.1 还权赋能 中央授权或批准的“试点”，其重要功能在于对地方还权赋能，即下放权力或归还权力，赋予或增强地方自我治理的能力，提高其治理的自主性，在不断探索中寻找央地之间权力的有效配置和制度的合理安排。与这种中央主导的“试点”相伴而生的是“先行先试”，“在中央政府‘先行先试’的授权之下，地方比以往有了更广阔的改革空间和探索、创新的自主权。”[4]改革开放以来，中央的主导下的各种“试点”(或称“试验”)(如表1)遍地展开，不仅使得地方自主治理的空间大大扩大，而且地方治理的能力也有了显著提高。
以重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区为例，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)规定：“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规。”这不仅拓展了重庆市对农村和农村土地治理的空间，更为重要的是通过这样的“试点”，将应然的财产权归还给了农村和农民，保障了农民的土地权益。再如：2011年在上海和重庆开展的房产税立法“试点”，虽然存在着诸多不合法和不合理之处，但上海和重庆通过“试点”取了相当的财政自主权，是毋庸置疑的。另外，《国务院关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》(国函[2015]81号)规定：“试点期间，暂时调整实施相关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章的部分规定，具体由国务院另行印发。国务院有关部门根据《方案》相应调整本部门制定的规章和规范性文件。”赋予了北京市变通执行中央层面的行政法规、规章、规范性文件的权力，拓展了其在服务业的治理空间，增强了其治理能力。
