国家公园体制与我国保护地资源规制的变革

      建立国家公园体制是党的十八届三中全会大力推进生态文明建设的重要内容，也是“十三五”时期的重要任务。从2013年年底中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的文件中正式提出建立国家公园体制到陆续出台的《建立国家公园体制试点方案》(简称《方案》)、《国家公园2015工作要点与实施方案大纲》《关于印发建立国家公园体制试点2015年工作要点的通知》《关于印发国家公园体制试点区试点实施方案大纲的通知》，标志着酝酿已久的国家公园体制改革正式启动。

      国家公园源于美国，世界上现有100多个国家建有国家公园和准国家公园。①在国家公园发展的世界大背景下，关于我国保护地体制改革的讨论由来已久，在围绕国家公园的国际经验、中国国家公园体制改革的必要性和可行性②、国家公园体制在中国的发展思路等方面展开过较多研究。如今，国家公园体制在我国已初步确立，国家公园体制将会推动我国传统保护地资源规制的变革。本文将就这次变革的关键问题及实施路径展开研究，以期为进一步推进国家公园体制改革提供参考。

      一、资源规制理论

      (一)资源规制理论内涵

      规制是政府或其特定部门，对企业及家庭、组织等的行为，依据规定进行特定的约束。③规制理论源于市场失灵，其主体是政府，作用范围是市场不能解决的经济社会问题。④随着资源环境对经济社会发展的约束加强，强调资源环境在经济发展中的基础地位，并将其融入到政府规制已势在必行。资源规制的核心思想是政府用资源环境为手段来调控人类经济社会发展。资源规制不同于资源管理，资源规制属于公共管理范畴，政府是其唯一主体代表公共利益，对有可能和已经影响资源环境的社会经济行为进行计划、规范、调节和约束。而资源管理的主体可以是政府，也可以是企业、个人及其他组织等，不同主体所代表的利益诉求，有可能对资源环境造成不良影响。⑤《方案》提出“要将自然生态系统和文化自然遗产保护放在首位”、“要最大限度服务和服从于保护”的根本原则，正是资源规制的重要体现。

      (二)资源规制基本框架

      从最初的土地调控、能效管理开始，到最严格的水资源制度，再到最近出台的“水十条”“大气十条”，资源环境规制实践由来已久。之所以提出资源规制理论，主要是要构建一套制度化的资源规制体系(图1)，包括协调高效的规制主体、科学有效的规制工具、畅通有序的运行机制及相应的技术和方法支持等；实际上这是一套完整的制度安排，需要上升到资源环境规制理论的角度来系统审视。

      

      图1 资源规制基本框架

      资源环境规制的主体是政府，尤其是中央政府。中央政府是国家最高行政机构，肩负着国民经济健康持续发展的任务，代表着最广大人民的利益，需要保证资源环境的基础支持作用和维持社会的长期繁荣，是严格的规制主体。各资源环境主管部门和地方政府作为中央政府的委托代理人，也是资源环境规制的主体，是不完全的规制主体。资源环境规制客体包括资源本身，还包括一切有可能对资源环境有影响的经济社会行为。

      资源环境规制的手段有法律、法规、规划、计划、标准、指标等。其中，资源环境法律规制是顶层规制，是最高层次的规制，具有最强的规制效力，包括涉及资源环境的法律、行政法规、地方法规、部门规章、地方规章和国际条约等。资源环境规划规制是次层规制，包括与资源环境有关的各种类型规划和年度计划，具有较强的适应性和系统性，资源环境标准规制是技术层规制工具，资源环境规制指标是为提高规制针对性和可评估性的资源环境规制工具的具体应用，一般体现在法律法规、规划、标准中，有时候也会单独使用，如土地资源红线、水资源三条红线、生态红线等。

      资源环境规制实施也离不开资源环境监测、资源环境评价和评估等技术手段的支撑。资源环境监测是评断资源规制执行情况的基础，为资源环境规制效果的评估提供基础数据。而资源评价和评估主要是资源环境规制实施后对资源、经济、社会、环境和生态等造成的影响，既包括定性评价也包括定量评估，是对资源环境规制的反馈和修正。

      国家公园体制作为一种新的制度安排可以纳入到资源规制体系中来进行系统审视。需要回答几个重要问题：现有的保护地资源规制存在哪些问题?国家公园体制的建立如何能够构建灵活高效的保护地规制主体?国家公园体制下的资源规制手段该如何设计和完善?

      二、我国保护地资源环境规制的现状及问题

      (一)我国保护地资源规制主体与客体现状及问题

      保护地资源规制主体呈现的是复杂的“条块”格局。“条”是与保护地有关的各级国土、住建、环保、水利、农业、林业、旅游等部门，各自设立了不同牌子的保护地，主要有九大类：风景名胜区、自然保护区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、城市湿地公园、水利风景区、A级旅游景区等。这种各立山头、各自为政的做法，在实际管理中缺乏统一性和协调性，存在行政垄断、越位、错位现象，很难形成资源有效监管。“块”是国家级—省级—县市级保护地所在地政府，地方政府作为保护地所有权的实际代表，在保护资金缺乏的情况下，很有可能更多地考虑经济效益，将保护与旅游经营合二为一。