人口要素流动门槛变迁视角下的户籍制度改革

      一个制度的存在，是长期社会历史背景下为达到某种目标而制定的，当制度所要达到的目标实现或改变，制度的作用就会被弱化，甚至出现诸多社会问题，制度改革应运而生以适应新的发展要求。新古典经济学理论认为，生产要素的自由流动是达到帕累托最优的必要条件。户籍制度作为我国人口管理的基本制度，在建立初期却严格限制了人口要素的自由流动[1]，特别是社会福利与户籍制度的挂钩[2]，不仅阻碍了我国经济发展[3]，也在一定程度上限制了城镇化的顺利推进[4][5]。

      现阶段关于中国户籍制度改革与人口要素流动关系的研究主要可划分为两大类：一类认为制度变迁是由下而上的，人口数量和集体无意识行动推动着制度的演进[6][7]；另一类认为制度变迁是由上而下的，政府的制度创新能力和意愿决定着制度变迁方向[8][9]。然而，这两类观点都不够重视制度变迁的本质——制度存在的意义与价值。本文从制度本身看制度，通过分析自建国以来我国对人口要素自由流动有重大影响的户口、暂住证与蓝印户口、居住证三阶段制度，分析每个制度在制定时的社会背景、所要达到的目标、制度实施情况、实施后效果及制度后期由于制度弱化引发的各类问题，讨论制度对我国人口要素流动门槛产生的变化及新制度发展的方向与趋势。

      一、严格限制人口流动的户籍制度

      (一)制度背景与目标

      新中国成立初，我国经历过一段短暂的人口要素自由流动期。新中国成立初具有准宪法性质的《共同纲领》及1954年《宪法》中均明确提出公民有“居住和自由迁徙的自由”。这一时期颁布的政策法规，如：1951年《城市户口管理暂行条例》，1953年《全国人口调查登记办法》，1954年内政部、公安部和国家统计局联合通告，1955年《建立经常户口登记制度》等，均以建立并规范常住人口登记管理制度为主，没有刻意限制人口要素在区域间和城乡间的自由流动。

      土改后期，国家确定了优先发展重工业的建设目标，全国城市开始大规模建设，人口快速膨胀所产生的大量剩余农村劳动力在人口自由流动的背景下潮水般涌入城市。1949年到1953年间，城镇人口从5765万人增加到7826万人，增加比重2.94%。然而此时战乱带来的影响并未完全消除，城市依靠产业吸纳就业的能力仍十分有限，农村人口的大量涌入给城市就业、社会稳定和资源分配带来极大压力。

      由此，1953年国家制定了《中共中央关于粮食统购统销的决议》，并于1953年、1954年、1956年和1957年先后4次发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》、《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指示》和《关于制止农村人口盲目外流的指示》，劝阻农民不要盲目流入城镇。为了更加有效地管理控制人口迁移、稳定新政权和社会秩序、集中财力进行重工业化建设，国家决定建立户籍制度对人口流动进行管理和限制。

      (二)制度实施及效果

      1958年1月全国人大常委会第91次会议通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国户籍制度正式确立。该条例以立法形式对我国户籍管理宗旨、户口登记范围、户口簿使用及户口迁移手续等方面做出明确规定。条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理户口迁移手续。”这表明农村人口向城镇转移落户必须要得到迁入地国家企事业单位或户口主管机关的许可，标志着我国以严格限制农村人口向城镇流动为核心的户籍制度最终形成。

      

      1958年户口登记条例颁布不久，我国就连续经历了“大跃进”、三年困难时期和“文化大革命”合计近20年的国民经济严重困难时期，在此期间，人口要素的自由流动被严格限制，二元社会结构迅速强化。公民被划分为“农业户口”和“非农业户口”两类，粮油供给、住房提供、就业分配及其他社会福利同所在户口挂钩，户口成为在城镇生活的首要条件。除非有政府计划招收指标，农村劳动力不得自由进入城镇工作，中小城镇劳动力也不得进入大城市工作生活。以城乡二元性、限制流动性、利益分配性和身份继承性为特征的户籍制度在国民经济严重困难时期有效地控制了人口要素的流动性，政策目标基本实现。

      户籍制度对人口流动的严格控制对我国经济发展影响巨大。积极方面：户籍制度成功控制了农村人口向城镇转移，在保障大量农村劳动力从事农业生产、农业生产经济剩余支持工业发展、国民消费维持较低水平为工业发展提供资金来源、减轻城市就业和资源分配压力保障社会稳定等方面做出了巨大贡献，为我国高度集权计划经济下农业支持工业、农村支持城市，优先发展重工业战略提供了有力支持。消极方面：户籍制度以商品粮为基准把农村人口和城镇人口完全划分为两个板块，事实上形成了世袭的人身等级制度，使农村和城市间产生了一道不可逾越的鸿沟，在客观上严重阻碍了人口要素的合理配置和人力资本优化。

      (三)制度的弱化

      1978年中共十一届三中全会召开，标志着我国进入改革开放新时期，计划经济被社会主义市场经济所取代，严格限制人口要素自由流动的户籍制度逐渐弱化。在社会主义市场经济体制中，市场在国家宏观调控下对资源配置起决定作用。这就要求各项资源具有一定流动性，能够按照市场需求结构进行配置与调整，以避免不必要的社会性资源浪费。一方面，农村土地家庭联产承包责任制的实施释放了大量农村剩余劳动力；另一方面，经济的市场化改革增加了城市对劳动力的需求，然而1978年以前的人口制度严格限制了人口要素的自由流动，这不仅对社会主义市场经济的发展形成较大阻碍，还给社会稳定埋下隐患。因此，户籍制度严格限制人口流动的作用不得不逐渐弱化以适应市场需求。