农业是用水大户，也是节水潜力所在。长期以来，我国农田水利基础设施薄弱，运行维护经费不足，农业用水管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥，不仅造成农业用水方式粗放，而且难以保障农田水利工程良性运行。2016年中央“一号文件”和《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》提出要建立健全农业水价形成机制、提高农业用水效率、改善灌溉工程运行质量、促进农业节水和农业可持续发展。正是基于这一现实背景，这里将对以往有关农业水价改革研究的文献从历史背景、价格形成机制、实践效果、路径选择与优化四个维度进行梳理归纳，并从研究对象、理论框架、研究方法和视角等三方面对研究脉络进行简要述评和展望，从而为进一步开展相关的理论和实践研究提供借鉴。 一、农业水价改革的历史背景 中国有几千年的灌溉史，秦汉时期就开始实行灌区大规模工程建设由政府投资为主，末级渠系建设和维护由用水户出资出劳的办法。[1]新中国成立以来，政府和农民已在灌溉工程方面进行巨额投资[2]，特别是20世纪50～70年代，绝大多数灌溉工程特别是大中型灌区修建于这段时间，但灌溉工程的建成完工，需要成立相应行政机构来保证灌溉系统正常运转和维护灌溉系统质量。灌溉系统不断扩大导致行政机构所需要的资源大幅上升，在预算约束条件下，很多灌溉系统的硬件基础设施和维护运营资金的可持续性受到威胁，实际运行中大部分灌溉系统的效率、灌溉成本回收、保障灌溉公平和责任的实际效果不好。[3]灌溉系统不断恶化的表现主要有灌溉基础设施老化失修、灌溉渠道质量差、渠道设置不合理和缺乏最基本的渠系运行和维护资金，很多灌区已超过规定使用年限而未能及时更新改造，这些灌区的渠道老化，很多渠系无法正常供水，不能有效地发挥它们在农业生产中的作用[4]，如果不对这些老化的工程和设备进行改造和修缮，供水的可持续性将受到威胁，难以支撑21世纪我国人口对粮食的需求。[5]造成这种后果主要是因为没能筹集到足够的资金来支付灌区的运行和管理费用。[6] 从政府层面看，政府同民间及私人企业相比，在大规模基础设施建设和维护运营方面具有规模经济的优势，是建立和维护这些基础设施的主体，但是大中型灌区骨干工程改造的实际投资需求巨大，而且受传统观念和计划经济的影响，农田水利特别是小型农田水利一直得不到公共财政投资支持。[7]与此同时，中央和地方政府最初将灌溉投资作为福利，长期将灌溉收费维持在运营成本之下，而随着包括教育、道路和生活用水等在内的其他公共基础设施投资的加大，政府财政无法继续负担灌溉系统长期低于成本的运营和不断增加的运行和维护成本。[8] 从农户层面看，1978年家庭联产承包责任制的实行，使农民的注意力开始转向小规模家庭生产，将家庭大部分资源投资于承包小规模土地，农户缺乏对灌溉基础设施投资的动力，对公共基础设施建设和维护的关注度降低，这使得政府机构组织和动员农民去建设维护公共灌溉基础设施难度加大[9]，特别是农村劳动力大量转移以及农村税费改革以后“两工”取消，农民对末级渠系的维修养护投入急剧减少(贺雪峰、郭亮，2010)。 基于此，我国进行了多次以改革灌溉水价为核心的灌溉制度改革，以确保农田水利持续投入和发展的需要。[10]1997年以前，灌溉水价总体上没有太大的增长，约为供水成本的1/3。1997年，国务院发布了《水利产业政策》，规定新建水利工程的供水价格要按照满足运行成本和费用、交纳税金、归还贷款和获得利润的原则制定；原有水利工程的供水价格，要根据国家的水价政策和补偿成本、合理受益的原则区分不同用途，在3年内逐步到位。之后，很多地区按“小步快跑”的思路调整灌溉水价，水价有了较大幅度的上涨，灌溉费用在粮食生产成本中的比例迅速上升，从1980年的3%上升到2000年的10%左右。[11]从2004年1月起，我国开始实施新的《水利工程供水价格管理办法》，明确指出供水者是“经营者”，要提高水价从而体现水的商品价值。新办法的基本原则是，征收的水费不仅要能全部补偿供水成本，而且必须在非农部门保证一定的利润和税金。 二、农业水价的形成机制 市场机制是价格调整最为有效的方式，可以充分实现商品分配的效率和效益目标，按照市场经济原则建立科学的农业水价形成机制，是推进农业水价改革的基本方向。农业灌溉供水作为一种商品，既符合一般商品市场定价的原则，又具有一定的特殊性，在价格的构成要件、定价模式、水费计收方式、水价分担等方面不同于一般商品。 关于农业水价的构成要件，主要有“累进水价论”和“综合水价论”两类观点。前者认为，在灌溉定额内的农业用水，按成本收回原则定价，对超过定额的用水，加收水资源费及供水利润，当用水总量超过水资源的承载能力时，水价中应包含环境成本，为促使水资源向高收益方向移动，还应考虑水资源使用的机会成本。后者认为，农业水价应实行综合水价，其基本内容为最高限价下的用水户协会协商定价加上水价风险补偿金。[12]薛小颖(2014)通过对安徽省合肥市农业水价改革的调研后提出，农业水价改革应该重点完善水价形成机制，实行分类水价和“两部制”水价(基本水价和计量水价)制度，其中，基本水价保障农业生产，计量水价鼓励农民节水。
