2008年党的十七届三中全会决定提出：“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，首次引入“城乡一体化”概念①。城乡土地一体化的现存方式是集体土地征收。但城乡土地一体化并非仅仅一种方式就能完成，也不是某一种方式就是最好的。就如何实现城乡土地一体化，学界展开了热烈的讨论，部分省、市地方政府开始探索集体土地入市流转的具体做法，浙江、广东、江苏、福建、重庆、四川等省市县，先后出台了农村土地使用权流转管理的规范性文件，为当地集体土地流转提供政策依据；实践中，形成了转权让利②、保权让利③、规划区内外分别对待④、准国有化⑤等多种模式。集体土地转让模式的探讨与实践，对城乡土地一体化有一定的实践意义和推动作用。本文认为，并非所有的集体土地都可以城乡土地一体化，都可以自由流转；可以流转、可以一体化的集体土地，并非都能够在某一个模式下完成。本文就可以自由流转的集体土地权利进行分析，探索城乡土地一体化发展路径。 一、城乡土地二元制及其弊端 (一)城乡土地二元制的形成 中国土地城乡二元制度是在中华人民共和国建立之初即形成的⑥。1950年6月由中央人民政府公布施行的《土地改革法》第35条第1款规定：“本法适用于一般农村，不适用于大城市的郊区。大城市郊区的土地改革办法，另定之”。该条款把全国土地分为城市土地与农村土地；明确城市土地与农村土地适用不同的法律：《土地改革法》只适用于农村土地改革，不适用于城市土地。我国1954年《宪法》就使用了“城乡土地”一词⑦，表明，《土地改革法》关于城乡土地的划分、城乡土地适用不同法律的规定，一开始就得到了我国根本大法的确认。1982年《宪法》将1954年《宪法》的城乡土地之称，更加细化，明确规定：城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属国家所有外，属集体所有；宅基地、自留地、自留山，属集体所有。这些规定表明，中国土地城乡二元制的形成、发展有宪法基础和法律依据。 (二)城乡土地二元制的表现 中国改革之初，家庭承包责任制使农民释放出经营农业的热情，极大地提高了农村生产力，农村经济一时间蓬勃发展，农民经济条件迅速好转，农户们纷纷改善住房条件，农村集体经济组织积极踊跃兴办企业、兴建或改造公共设施、发展公益事业，导致非农建设占用农村土地、农用地转化为建设用地极速增加。1986年3月，中共中央、国务院颁行的《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》规定“采取有力措施，加强土地管理，迅速制止乱占耕地、滥用土地的现象”，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为基本国策。随着《土地管理法》的公布、实施、修改，国家对农地用途实行管制且日益严格。任何未经审批使用农地，侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的行为，都在禁止之列。继人民公社集体土地与城市国有土地二元管理制度之后，在农村实行家庭联产责任制、在经济体制改革中，城乡土地二元制的沟壑更为深邃、明显。 1.城乡土地权利形成的路径不同 城市国有土地使用权是国家与使用人以招标、拍卖、挂牌或者协商一致等出让方式初定的。经出让取得国有土地使用权，使用人须交纳土地出让金，权利人行使权利除受法律约束外，还须受出让合同约定期限、用途以及其他约定的限制。 宅基地使用权是农民的法定权利；土地承包经营权是集体组织与集体农民签订承包经营合同约定的权利义务；集体建设用地使用权，是集体土地所有权人当然享有的权利。这些权利都是原始取得，其行使似乎只要符合集体土地所有权人的意志即可，无偿取得，无期限使用，没有合同约定的约束。可见，城乡土地权利形成的路径不同，有偿无偿不同、期限限制不同。 集体建设用地的使用，与国有建设用地一样要受规划和用途管制，但二者规划与用途不一样。如，经营性集体建设用地的用途仅限于：兴办乡镇企业、发展农村经济，修建住宅供村民居住以及修建满足村民公共需求的设施。 2.法律对城乡土地流转的限制不同 《物权法》明确规定，国有建设用地使用权人依法享有国有土地的占有、使用和收益的权利(第135条)，法人、自然人都可以拥有城市国有建设用地使用权；不管是以出让还转让方式设立的国有建设用地使用权，权利人依法可以转让、互换、出资、赠与或者抵押(第143条)，国有土地可以出租；国有土地房屋所有权人可以通过抵押、买卖、互换、赠与等方式处分房屋。 《物权法》将集体土地权利问题留给《土地管理法》(第151条)。《土地管理法》规定，土地使用权可以依法转让(第2条3款)；但是，对集体土地使用权转让有多方面严格限制。如，农民享有的土地承包经营权，只能在农业生产范围内占有、使用、收益以及在法律限定的集体成员范围内流转；集体土地要在承包经营者之间进行调整的、由本集体组织以外的单位或者个人承包经营的，都必须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡(镇)政府批准及县农业行政主管部门批准(第14条2款)。又如，农民手中的宅基地，依法只能“一户一宅”，面积不得超过省、自治区、直辖市规定标准；宅基地权利人依法只能占有、使用不能收益、转让，出卖、出租住房后不得再申请宅基地(第62条1款、4款)。再如，对转让后的集体建设用地用途有严格限制：不得用于非农业建设，且集体建设用地使用权的转移仅在村乡镇企业破产、兼并等情形下才能发生(第63条)；不允许集体建设用地出租、转让以及单独抵押，只能与地上的建筑物一并抵押。并且，集体土地所有权不能流转，当国家因公共利益征收农村土地时，所有权人就不可逆转地失去土地所有权，其获得补偿的多少，几乎也是法定或者由当地政府拟定，而无协商余地。
