农村医疗福利政策是现代国家职能的重要体现，也是维护农民生命健康权利，促进社会公平，增进社会福祉的根本保证。自2002年中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》以来，以解决农民“看病难、看病贵”为基本定位的农村医疗福利政策建设已经取得显著成效。在经历了漫长而艰辛的渐进增量型改革之后，我国已经初步建立起以新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)为主，农村医疗救助、大病医疗保险为辅，农村五保(保医)和各类辅助性医疗服务政策为补充的“多元一体”农村医疗福利政策体系。政策福利惠及农村健康医疗需求的多个方面，基本实现医疗福利的“制度全覆盖”。①当前，中国正处于全面建成小康社会的决胜期，彻底解决农民因病致贫、因病返贫的问题，已成为当下农村脱贫必须攻克的重大难题。在此背景下，重新认识和定位农村医疗福利政策的功能，推进完善农村医疗福利体系建设，充分发挥农村医疗福利政策在农村脱贫攻坚中的积极作用，无疑有着非常重要的意义。 一、农村医疗福利政策的托底性职能定位 (一)从经济新常态看农村健康安全挑战 近年来，中国经济逐渐进入以“中高速、优结构、新动力、多挑战”为基本特征的发展新常态。以经济调整为动因，中国社会各大领域也将迎来一次深入的结构性调整。从国家整体层面看，经济新常态是一个机遇与挑战并存的发展过程，如果应对合理，亦将有助于推进中国特色社会主义事业的长远发展。②但是回归到微观具体层面，经济新常态是机遇还是挑战，与特定群体或个人的能力及其所处社会地位、结构分工密切相关。对于农民群体中的很大一部分而言，经济增速放缓和结构优化升级，不仅挤压着他们的生存发展空间，更进一步危及到他们的生命健康安全。 第一，社会风险加速下移，农民的生命健康安全遭受更为常态化的威胁。 经济新常态下，产业结构加快调整升级，一些落后产能、高污染企业由城市向农村、由东部向中西部加速转移，由此而引致的各种风险也将在农村社会快速集聚、漫延，风险转化为危机和灾难的可能性进一步增大，危及农民群体(特别是底层群体)的生命健康安全。理论上，社会风险代价应由全社会共同分担，但是事实上，当前社会中风险绝大部分却由弱势群体承担或主要由他们承担，这是风险承担上的不公平。同样，社会进步的成果应由全社会来共享，但是实际上弱势群体很难分享，这又是共享中的不公平。③正因为如此，“社会风险最容易在承受力最低的社会群体身上爆发，从而构成危及社会稳定、影响社会和谐与发展的一个巨大社会隐患”。④ 第二，外出务工更加困难，农村困难家庭抵御疾病风险的能力进一步减弱。 经济增速放缓和产业结构调整在一定时期内会带来就业岗位的减少和就业结构的调整。从宏观市场角度看，产业结构加速优化升级将使得很大一部分低端产业、高能耗产业更快遭到市场淘汰，因产业结构调整而产生的结构性失业群体、技术性失业群体将会逐渐增大。目前，这些产业的从业人员绝大部分是来自于农村的农民工群体，可以预见，农村家庭失业、半失业的现象将会逐渐增加。在农村医疗保障体系尚未健全的背景下，劳动力失业、家庭经济收入的减少，将直接削弱农村家庭特别是农村困难家庭抵御疾病风险的能力。 第三，困难群体数量激增，农村健康安全防护的财政投入压力随之增大。 经济新常态下，遭受负面影响最深的农民群体主要包括以下三类：一是农村传统的困难群体，如失依老人、孤儿、低保户、五保户等；二是因经济增速放缓使其收入不足而难以支付基本生活费用者；三是因为产业结构调整而产生的结构性失业、技术性失业群体。⑤针对这些人群，政府必须投入更多的财力、物力，以保障其生命健康和生存安全。然而，经济增速放缓也使得政府的财政收支逐渐收紧，特别是自2012年以来，我国公共财政收入、支出增长速度连续3年大幅放缓，2014年我国公共财政收入、支出增长速度分别为8.6％和8.2％，自上世纪90年代初以来，增速首次低于10％。⑥在经济增速与公共财政收支增速同时放缓的背景下，若要进一步提升农村健康医疗领域的财政投入水平，其压力不言而喻。 (二)农村脱贫攻坚中的社会政策托底 中国经济体制改革的历史表明，任何经济问题都不只是单纯的经济问题，它同时也是政治问题和社会问题。解决经济方面的问题，不但需要科学的经济政策，也需要与之相适应的、科学的社会政策。⑦或许正是基于这一认识，2013年4月25日，习近平在主持中央政治局常务委员会会议时强调，新常态下“宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底”。在之后的多次中央会议中，习近平反复强调了这一总体要求。社会政策托底，并不是要实施最低水平的保障和救助，社会政策托底中的底线思维也不是指社会保障和救助的最低线，而是指社会安全上的底线。所以，托底性的社会政策应该是能够有效帮助困难群体走出生存困境的政策。⑧就人群而言，社会政策托底的对象主要是弱势群体，特别是农村弱势群体；就内容而言，社会政策托底主要是保障公民基本权利，特别是生命健康权利。⑨
