责任政府是各国行政改革的重要目标，行政问责是实现责任政府的机制和保障。尽管我国在行政问责的理论研究与实践方面都取得了一定成效，但由于起步较晚，行政问责的各种配套制度和机制尚未健全，民主问责的氛围尚未形成，无论从实践上还是从制度上都处于发展阶段。目前存在“自上问下”与“自下问上”矛盾和“同体为主”与“异体为主”冲突、“法理问责”与“情理问责”纠结和“公开问责”与“秘密查处”博弈等困境，究其原因是行政问责弹性过大、呈碎片化、缺乏连贯性。急需引入新的理论指导行政问责的制度创新。 20世纪后半叶以来，新公共管理运动在美国等西方国家迅速扩散。然而，管理主义倡导的企业化、部门化管理也造成了碎片化、“鸽笼”式的割裂行政问题。[1]为了解决这个问题，人们开始用无缝隙组织来扬弃和再造这些官僚机构。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多产品与服务的组织，并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务；无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触，它以跨职能团队代替目前工作者仅在一个职能领域内服务的孤立组织。[2]在此基础之上，林登提出了“无缝隙政府”概念。无缝隙政府指的是政府打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务。[3]无缝隙政府目的是要突破传统的部门界限和功能分割的局面，因为传统的政府组织是“科层制政府”，分工细、等级严，以致后来往往各自为政、人浮于事，百姓办事很不方便。[4]无缝隙政府理论是新公共管理理论丛林中具有重要影响的理论之一。该理论自萌生起就被广为传播，在我国，随着市场经济体制的逐步建立和以顾客为导向的社会的形成，公共组织特别是政府部门的无缝隙建构也正在悄然兴起。[5]随着无缝隙政府理论的兴起及其推介，新的问责形式开始进入学者的视野，即无缝隙行政问责制。从某种意义上讲，无缝隙问责制的提出既是一种概念的创新，也是一种制度的创新，也是未来行政问责发展的必然选择。 一、无缝隙行政问责概念生成的内在逻辑 “任何经验性知识都在某种意义上和某种程度上是由概念形成的，这一点非常重要……对事实的描述包含一个按这种意义来理解的概念系统。它不仅是客观现实的一种再现，而且是客观现实的有选择性的安排。”[6]“概念”兼有理论和实践价值。关于政策实践的“有效的判断”以概念使用为先决条件，忽视明确概念的政策讨论是极其危险的。[7]因而，概念创新对于行政学的理论建构与知识增长颇有助益。而制度作为约束人们行为的规则体系或规范体系，其生成是一个合规律性与合目的性相统一的过程。在行政问责不再成为理论问题的前提下，随着无缝隙政府理论的兴起及其推介，新的问责形式开始进入学者的视野，即无缝隙行政问责制。其概念的生成是历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的统一。 (一)行政问责从新制发展到良制的历史逻辑 任何事物的发展变化，都自觉或不自觉地遵循着从发展到成熟的历史逻辑。行政问责制也概莫能外。行政问责制作为一项从2003年才开始实施的制度，目前还处于探索阶段，存在的问题与难点还有很多，随着无缝隙政府理论的兴起，一种新的问责形式可能诞生，即无缝隙行政问责制。无缝隙政府打破政府部门界限和职能分割，整合政府所有的部门、人员和其他资源，以整体、全盘、联合的形式来组织工作，并以单一的界面向社会提供更优质、更及时、更到位的服务。[8]从宽泛的意义上讲，监管也属于公共服务的范畴，因此，这种服务内在地包涵了监管的内容。而监管更多的是一种责任的监督、管理、控制与追究，因而，问责也是责任监管的应有之义。可见，将无缝隙政府理论引入行政问责的理论研究与社会实践，是问责制发展的必然要求。无缝隙机制的重要原则即以结果为导向，强调积极的目标、强调实际的工作结果，注重绩效。[9]落实到我们构建责任政府即要建立责任追究、责任评估机制。将无缝隙政府理论引入到行政问责领域，可以推动行政问责从“新制”到“良制”的实质性转变。 (二)问责契合无缝隙政府价值追求的理论逻辑 服务是责任政府的内在理念要求，责任政府必然也是服务型政府。满足公众期待是行政问责的本质要求。而无缝隙政府理论强调政府部门的结果导向责任和顾客导向责任，并确保公民责任与顾客责任的统一。该理论所提倡的政府再造，以政府公共产品与服务的顾客为中心。而这样政府再造，无疑十分吻合构建责任政府的要求与需要。两者的核心都是要使现有政府转型为服务型政府，能最大程度、最大幅度地满足最多公众的需要，对公众负责。[10]二者统一于服务公众的行政价值取向，反映着社会主义民主政治发展的基本要求，合乎且会促进当前我国正在推进的政府管理体制改革。责任政府与无缝隙政府理论价值的契合，为行政问责引入该理论提供了理论逻辑。 (三)无缝隙政府理论衍生无缝隙行政问责制的实践逻辑 回应性是无缝隙政府的一项重要属性。无缝隙政府作为一种理想的政府模式，表现为对公民与社会的需求能迅速且有效地回应，具有良好的公共需求导向的公共服务能力，从而为顾客(公民)提供特色化的、个性化的、零距离的无缝隙服务。从广泛的意义上来看，行政问责制就是指政府能够积极地回应社会民众的需求，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益的机制。政府强调对公众需求的回应性，使政府“向上级负责”转为“向社会负责”，对最终的委托人——民众负责。无缝隙政府的回应性与行政问责的回应性是耦合的。整体性是无缝隙政府的又一重要属性。它强调将结果导向、顾客导向、技术导向(管理技术、信息技术)、竞争导向、最佳组织形式等几个方面融为一体，而非割裂强调某个方面。而行政问责包含全程监督问责制和全方位的监督问责制。[11]行政问责完整性与无缝隙政府的整体性也是相吻合的。推介性也是无缝隙政府的一个重要属性。自1994年林登教授提出无缝隙政府以来，该理论就逐渐被引介到了我国各类公共组织改革实践中。早在2010年复旦大学的唐亚林教授和陈水生博士就提出了无缝隙行政问责[12]的观点。随后李金龙教授介绍了国外行政问责的无缝隙性，为无缝隙行政问责制的理论发展和实践奠定了良好的基础。
