1994年开始的中国分税制改革已走过了20个年头。①20年间，中国财政发生了翻天覆地的变化，财政收入从1994年的5218.10亿元增加到2014年的140370.03亿元，增速是同期以“中国奇迹”冠名的国内生产总值增速的2.05倍。财政收入与国内生产总值的比重从1994年12.33％增加到22.07％，平均每年增加约0.5个百分点。全口径的宏观税负，已经超过了35％。② 在宏观税负不断上升的同时，政府间财政分配关系也随着分税制改革的推进和完善而发生巨变。随着财权上移和事权下放，地方财政自给率稳步下降到2014年的0.6左右。③《预算法》和《担保法》的实施，从正式制度上割断了地方政府与市场之间的联系。④来自中央的快速膨胀的转移支付，则成为地方增加支出的体制内解决方式。2014年“税收返还”、“一般性转移支付”和“专项转移支付”三种纵向转移支付总量已经达到51591亿元，占地方财政支出总量的39.93％。⑤ 伴随着分税制的实施，中国经济的基本面发生了重大转变。一系列典型事实指向收入分配恶化、市场分割、经济社会发展不同步及国有企业改革、中央财政政府支出结构变化和土地财政等问题。2007年全球经济危机后国内土地、劳动力和资本等生产要素呈现出明显的结构性变化，面临价格重估和产业升级压力等，导致中国经济开始出现结构性减速迹象(张平，2012)，财政分权下原有的政府推动模式已经难以为继。重构财税体制，让财政成为国家治理的基础和重要支柱，成为新一轮财税体制改革的重要目标。 本文试图通过以事实和文献为基础的机制梳理，对1994年分税制改革以来的中国经济和社会发展作出全景式描述。论文首先归纳了近十年来对分税制的理解所取得的新进展。作为一种制度安排，分税制早期发育不成熟，很多效果还没有完全显现出来。随着时间的推移和宏观经济状况的变化，分税制所引发的经济效应也会发生很大变化，例如地价、房价上涨，转移支付的分类分化与规模膨胀，宏观税负上升和土地财政等。西方的分税制理论未必契合中国的典型事实。毕竟中国的社会主义市场经济体制在人类历史上是一种崭新的经济基础和上层建筑的结合方式和资源配置方式。只有充分了解这种结合方式对“效率与公平”这个公共政策恒久主题的阐释及其对于整体资源配置的影响，才能了解中国下一步的前进方向。本文试图对分税制作出经济学的，尤其是宏观经济视野下的解释。相对于已有研究，本文希望具有更宽的视野，以经济和社会发展为核心，且更具有动态特征。 本文认为，分税制及其所引发的后续改革，建立了统一稳定的政府间纵向边界和政府与市场边界，但是这种稳定边界已经被财政收入面的国有资产膨胀、以“土地财政”为核心的政府性基金收支和财政支出面上名目繁多且急剧膨胀的转移支付和服务业“营改增”所打破。收入分配格局的变化、经济和社会发展的不同步，要求政府间财权事权进行重构。全面深化改革必须重视财税制度对经济和社会发展的长期激励效应，这对中国经济未来十年及长期的增长非常重要。 一、分税制改革的两条线索 建国至今的财税体制历经计划和市场两种运行环境，财政收支方式都发生了巨大变化。沿着市场化改革的方向梳理分税制所具有的意义，我们认为，分税制改革确立了政府收入面的两个边界：政府与市场的边界和中央政府与地方政府的“财与政”边界。前者的核心是工商税制改革，后者的核心是财政分享改革。分税制改革将政府间关系架构在政府与市场的边界上。 在全面总结第一个五年计划经验的《论十大关系》中，中央地方关系的核心是要有利于发挥“中央和地方两个积极性”，这个看法得以延续至今⑥。随后出现的两轮经济大起落——“大跃进”和“文化大革命”，实则是体制内两次中央对地方下放经济管理权的试验。“大跃进”时期中央财政收入比重从80％下降到30％，“文革”时期进一步下降到10％，突破了分权的底线(张五常，2009；吴敬琏，2010)。⑦体制内大规模经济管理权收放，使国民经济承受了巨大代价。“一收就死、一放就乱”的格局，表明整个计划经济的政府间关系不可持续。 在改革开放初期财政管理体制的频繁调整中，中央和省级政府间分成方式的选择是每一轮变动的核心，目的是建立稳定的政府间财政分配关系。⑧从1980年开始尝试的“收支挂钩、全额分成、比例包干、三年不变”体制，因1981年中央财政开始出现赤字和向地方政府借款而急剧更改，包干的范围被缩小，分类分成退化为总额分成。⑨1988年，中国开始进入多种形式“大包干”时代，各种频繁变动的包干模式在不同省份和直辖市轮番上演。⑩ 分税制改革之前的财政管理体制是“财政包干制”。从全国层面看，包干模式经历了总额分成到增收分成，再到超收分成；从区域差别来看，涵盖了总额分成、分级包干、财政包干、比例包干、民族自治、定额上缴、定额补助；从包干期限来看，从一年一定、三年不变、四年一定到五年一变。财政包干模式和年限的多种复杂组合方式和突出的“一省一议”性质，从激励的角度看是中央开始尊重地方利益的体现。(11)但是这种多变的政府间制度安排，使经济周期变短，宏观经济猛升骤降。入不敷出的中央财政不得不依靠增发货币来弥补规模和范围越来越大的国有企业巨额亏损，导致通胀率越来越高，并出现通胀长期化倾向。(12)总体来看，这个时期的中央地方分配关系混乱而不稳定。
