十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税制度是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。“十三五”规划纲要明确指出，我国将继续坚持改革开放，以新理念引领发展，主动适应经济发展新常态，保持经济中高速增长，优化经济结构；推进供给侧结构性改革，营造稳定的宏观经济环境，完善市场机制、激发市场活力；加大重要领域和关键环节改革力度，进一步加快财税制度改革。本文从我国财政制度发展脉络入手，分析现代国家治理体系下中国税制改革的目标取向、原则和内容。 一、背景综述 1.从国家管理到国家治理：法制性凸显 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 从“管理”到“治理”一词之变，体现了中国共产党执政理念的根本转变。①国家治理是对传统管理理论的超越和发展，其本质特征是政府与社会对公共生活的共同治理，是国家权力与公民权利的持续互动过程，公共性是治理的灵魂和宗旨。②国家管理是政府自上而下的行政管理，而国家治理强调政府和社会力量共同管理社会事务，国家治理方式也由传统行政管理转变为政府与社会组织协商、合作的公共治理。国家治理注重社会组织、公民积极参与社会公共事务，体现治理主体的协同与共治。国家治理现代化是政府组织和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要，以实现公共利益最大化的善治目标。 概括地讲，国家治理不同于国家管理，管理的主体是单一的，治理的主体具有多元性，除了政府以外，还包括社会组织、民间团体和公民个人；管理行为具有强制性，治理活动具有合作性，体现为治理主体的协商与共治。国家治理的基础是民生需要，国家治理注重社会各方的广泛参与，追求民主公正，坚持国家制度建设，实现社会事务治理的制度化、民主化、社会化。法治是现代国家治理体系的基本构成要素，是实现国家治理的前提条件和重要手段。国家治理坚持以法治思维协调公共利益，以法治方式管理公共事务，以法治手段化解社会矛盾，将社会组织和社会成员方方面面的活动都纳入依法治理的轨道。国家治理现代化意味着管理主体的多元化、沟通方式的平行化、执行机制的自愿化，意味着官民对社会事务的合作共治，意味着国家与社会关系的最佳状态。③ 财政是国家治理的基础和重要支柱，现代财税制度改革应有利于推进国家治理体系和治理能力现代化的实现，为此，公共性和法制性特征更凸显。 2.从国家财政、公共财政到现代财政：公共性的延伸拓展 新中国成立60多年来，中国财政制度建立与发展经历了三个阶段：即国家财政、公共财政、现代财政。 第一阶段是1949年新中国成立至1978年中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开之前，国家根据政治经济形势制定了与计划经济体制相匹配的财政管理制度，政府在社会资源配置中发挥决定性作用，财政承担无所不包的角色，这一统收统支、高度集中的财政运行机制为新政权巩固和国民经济恢复提供了有力保障，为工业化建设筹措了资金，并促进了工商业的社会主义改造。 第二阶段前期是1978年改革开放至1998年从有计划的商品经济过渡到市场经济，财政制度经过“财政包干、分税制”改革，财政体制经历了由高度集中、逐步放开、相对分散最后到统一政策与分级管理相结合的演变过程，对调动地方增收节支积极性、理顺国家与企业关系、有效实施宏观调控发挥了巨大作用，为构建社会主义市场经济体制奠定了坚实基础，这一时期财政的特征仍然是市场经济下的国家财政。第二阶段后期从1998年至2013年是公共财政建设时期。在1998年全国财政工作会议上我国正式提出建立与社会主义市场经济体制基本适应的公共财政框架，明确了我国财税体制改革的目标定位是服从并服务于经济改革，主要任务之一是构建一个适应市场经济的税制体系。安体富指出公共财政实质是市场经济财政，突出表现在公共财政理论依据的核心是市场失灵论，④即市场在公共服务供给等领域不能发挥效用，需要政府运用财政手段弥补市场失灵，实现公共领域的资源合理配置。公共财政具有公共性、非营利性、调控性特征，以社会的共同需要为出发点，满足社会公共需求，以公共利益最大化为财政收支活动的目标，并发挥对市场经济的调控作用。 第三阶段始于2013年中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议提出完善和发展中国特色社会主义制度，建立现代财政制度。现代财政是相对于传统财政而言，伴随欧美现代国家体系的建立而产生，是解决新兴市场经济与传统财政制度之间冲突的新型财政制度，在发展演变过程中凸显了国家治理的理念。⑤贾康认为现代财政是在财政基础理论已有的“国家分配论”“社会集中分配论”本质认识和“公共财政”“民生财政”形态认识的基础上，构建“财政全域国家治理”的理论框架。⑥马骁、周克清提出了现代财政制度建设的逻辑起点，将现代财政制度建设重新定位为服务于三种关系，即政府与市场关系、政府与社会关系以及各级政府间财政关系。⑦构建现代财政制度是在历经30多年改革并建立了适应市场经济发展的公共财政体系之后提出，与国家治理现代化相适应，是涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等所有领域的综合性制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。现代财政以公共性、法治性为特征，以公平、效率和可持续发展为目标，以满足社会公共需要为根本宗旨，从优化社会资源配置的国家治理目标出发，依据民众意愿提供公共产品和公共服务，并满足人类社会始终追求的公平分配需求；坚持法治原则，使财政在法治规范环境下运行，推进依法治国。
