发达国家输配电价管制理论的实践和经验借鉴

       输配电价是电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送服务的价格总称。“管住中间”是输配电价格改革的核心，也是本轮电力体制改革的重点与难点。输配电网具有自然垄断特性，必需对其管制。从国际经验来看，对输配电价管制包括两个层次：一是从宏观层面，对输配电企业总收入进行管制；二是如何对输配电企业的成本进行分配和合理定价。前者涉及的是，如何设计一个有效的机制，鼓励被管制公司削减运行成本或总成本；而后者则涉及如何在制定公平合理价格的同时，将社会效益最大化。从国外文献看，对于输配电定价的学术讨论大多集中在如何采用激励机制去鼓励被管制企业降低成本。

       本文在梳理归纳输配电价管制理论在过去二十几年来发展的基础上，分析总结了输配电管制理论在国外发达国家输配电定价机制中的应用，以及对我国输配电定价改革的启示。从世界上应用不同管制理论进行输配电价管制的国家中，选出英国、加拿大安大略省和美国纽约州等三个典型国家/地区，分析其输配电价格监管制度及理论基础。这三个国家/地区的输配电价格监管制度之所以对中国输配电改有着特别的借鉴意义是因为：第一，英国是最早在输配电企业应用激励管制理论的国家，也是目前在实务操作中最为先进、最为复杂的。其输配电价格管制方式为世界各国提供了借鉴。第二，加拿大安大略省，尽管其在输配电定价管制上只有十来年历史，但其市场结构与中国有极强的相似性。其管制历史和方式可能为中国目前输配电改革提供宝贵的经验。第三，美国纽约州是电力市场最自由化的地区之一。其输电由联邦政府规管，配电由州政府管理。因为历史的原因，其配电管制相对落后，目前正计划对配电企业的管制进行重大改革。

       一、三种主流输配电价管制理论及其发展

       政府对企业(不管是国有企业还是私有企业)进行管制，最主要的目的是通过限制市场力量，实现社会效率最大化。社会效率是指某项产品或服务带来的生产者剩余和消费者剩余的总和。由于政府有时候更注重消费者剩余，因而在计算社会效率时往往赋予消费者剩余更大的权重。社会效率最大化通常包括优化资源配置来降低生产成本、优化产品定价来满足更多消费者需求和提高服务或产品质量。

       从发达国家输配电价格管制实践看，主要有三种主流输配电价格管制理论：一是保证成本收回的管制理论，典型代表是成本加成管制；二是最高上限的激励管制理论，也称最高上限管制理论；三是基于成果的激励管制理论，也称基于成果的管制理论。从三种主流理论的应用实践看，由于监管机构与被监管企业的严重信息不对称问题无从解决，因而在主流管制理论中，成本加成管制被认为是次于激励管制的价格管制方式；最高上限管制是输配电价改革实践中应用较多且效果较好的管制方式；而基于成果的管制是在最高上限管制基础上发展的、设计最为复杂和先进的管制方式，已在英国应用。上世纪80年代中期开始，输配电价管制理论得到极大地丰富与发展。一是对信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题，有了更为深刻的认识；二是价格上限管制作为解决信息不对称的手段，得到了极大丰富和广泛应用；三是基于成果管制(performance-based regulation，或称output based regulation)的RIIO(Revenue=Incentives+Innovation+Outputs)开始在英国实施，这是包含价格上限管制的一种多目标激励管制。

       (一)保证成本收回的输配电管制理论

       早期定价管制理论是保证被管制企业回收成本前提下的最优定价。比如，调峰定价(peak-load pricing)和拉姆齐—布瓦特定价(Ramsey-Boiteux pricing)。这些模型假设前提有两个：第一，管制部门完全知道被管制企业的生产成本公式、消费者需求函数和市场细分等信息。第二，在完全信息下，管制部门可以设定最优价格来达到社会效率最大化。但是，由于假设过于苛刻(在现实世界里这种理想状态并不存在)，且缺乏改进被管制企业经营效率的有效手段，因此早期管制理论在输配电价管制中并没有得到广泛应用。

       1.成本加成管制的概念与模型。成本加成管制，又称投资回报率管制，是通过保证被管制企业在回收投资成本的同时赚取合理利润。从监管角度看，政府监管机构不直接指定输配电价，而是通过制定输配电企业的投资回报率控制总收入水平，实现对输配电价间接管制。其价格决定模型如下：

      

       这里，R(P)为输配电企业收入函数；RB为投资回报率基数(rate base)，即电网企业的资本投资总额；r为政府规定的投资回报率；C为总成本；D为折旧；OP为运行维护费；T为企业支付的税收；q为产量。

       2.成本加成管制的优势及缺陷。成本加成管制最大的优点是消除了垄断利润，但却带来了诸多不良后果。(1)早期投资过度。因为电网企业利润是建立在总资本投资基础上的，这就会刺激被管制企业过多增加资本投入以增加利润，从而产生所谓的A-J效应。资源配置效率低下，导致输电线路使用不足。(2)节能不足。因为节能将减少对电网的需求，从而减少对新投资的需要，减少电网企业的投资机会和利润收入。(3)后期创新缺乏。在一个技术飞速发展的时代，管制时用于计算成本的投资折旧可能小于实际折旧，因为新技术的快速发展加速了旧技术的淘汰。电网企业缺少采用节约资本的技术内在动力，管理层缺少缩减成本的压力。(4)价格过高。投资过度导致的高成本，电网系统的可靠性远远超过标准。(5)管制成本高。年度审核要求政府监管部门和电网企业投入大量的人力、物力、财力。

       3.成本加成管制的改进。随着政府管制经验的丰富，成本加成管制得到了极大的改善，如增加了投资审批、复杂的评估标准、奖惩措施和户均收入上限等。