我国新一轮户籍制度改革的价值取向、政策评估与顶层设计

       户籍制度不但是极具中国特色且饱受争议的制度之一，而且是新时期我国全面深化改革的若干重要问题之一。以1958年全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国的户籍制度已存续了近60年，并日益成为城市福利歧视制度的根源。尽管在1959-1978年、1979-1999年、2000-2013年间，中国的户籍制度经历三次重大变革，但制度改革只是完成了人口的城乡禁锢到自由迁移，并未全面调整户籍背后所粘附的经济利益，迁移至城市的非本地户籍人口仍然难以享受所在城镇的基本公共服务。其中，最突出的莫过于从农村迁移至城镇的农民工。2015年，这一群体已累计至2.77亿①，不但成为次于农民但超过城市工人的第二大劳动力群体，而且使得中国的户籍城市化率远远滞后于常住人口的城市化率。在这样的背景下，2014年国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，2015年各个省(市、自治区)也陆续出台了《关于进一步推进户籍制度改革的实施(若干)意见》，中国正式开始了新一轮户籍制度改革。

       一、新一轮户籍制度改革的价值取向

       制度在本质上是一种利益分配机制，能够决定经济行为主体之间的利益分配格局或政治权利关系。中国的户籍制度在本质上也是一种利益分配机制，不仅包括人口统计、民事登记等功能，而且包括身份识别及其权益配置等功能，能够影响每一个经济行为主体的衣食住行、生老病死、经济权益与政治参与。按照1958年全国人大通过的《中华人民共和国户口登记条例》，中国初始的户籍制度具有两个鲜明的基本特征：其一是禁止农村人口向城市自由迁移，农村人口只能在农村从事农业；其二是城乡分割的利益格局，即城市人口享有国家财政予以保障的公共服务与经济利益，农村人口只能享受村集体土地粘附的经济利益。

       制度改革在本质上是一种“重新缔约”的行为，会涉及经济行为主体之间的利益分配关系调整与社会规则结构变化[1]。长期以来，中国的户籍制度改革主要是围绕乡—城人口迁移与城乡户籍利益调整而逐步展开，并带有利益主导而非公平、公正主导的特征[2]。其中，1959-1978年的户籍制度变革主要是进一步强化乡—城人口流动的强制性约束与城乡分割的户籍利益，这就使得中国城乡之间在政治、经济、社会等各个方面建立起了一种全方位的不平等。1979-1999年的户籍制度改革主要是逐步放松乡—城人口流动的强制性约束，但并未调整户籍制度背后的城乡经济利益。这一方面使得中国出现了一个跨越城乡的新兴群体——农民工(从事非农职业的农村户籍人口)，另一方面使得城乡户口的“利益差异”日趋强化[3]。2000-2013年间的户籍制度改革主要是全面放开乡—城人口流动的强制性约束，鼓励农村剩余劳动力向城市非农产业转移，并以中小城镇为重点开始了局部性调整城乡户籍利益；但城乡户口的“利益差异”仍然存在并日益聚集于农村与(特)大城市之间的户籍利益、跨越城乡的农民工的基本公共服务均等化等方面(见图1)。

      

       图1 中国户籍制度改革的演化与新一轮户籍制度改革的战略取向

       既然户籍制度在本质上就是一种利益分配机制，加之户籍制度改革带有利益主导而非公平、公正主导的特征，我国新一轮户籍制度改革就绝非“取消农业—非农业的差异化称呼，统一城乡户口登记”或是“放开城市户口、实现人口自由迁移”那样简单。如果户籍制度改革脱离了利益协调与重组，这将意味着城市存量人口(城市户籍利益的既得利益者)仍然可以享受原有的户籍权益，但以农民工为主体的城市新增人口(城市户籍利益的非既得利益者)将无法享受城市户籍的现有利益，如均等化的基本公共服务等，这种改革显然不符合公平、正义的原则②。据此，考虑到我国前三轮的户籍制度改革已经完成了人口的城乡禁锢到自由迁移，开始了局部性调整城乡户籍利益，新一轮户籍制度改革的价值取向就需针对尚未完成的利益调整，从公平、正义的原则出发促进城乡户籍利益的协调与重组(见图1)。具体而言：首先需要合理界定我国城乡户籍利益的属性与边界，即需要明晰现有户籍权益中哪些部分应该属于政府提供的基本公共服务，哪些部分应该属于市场经济中自由选择的差异化利益，哪些部分应该属于历史累积的排他性不当利益，哪些部分应该属于长期城乡分割下的补偿性权益。以此为基础，户籍利益的协调与重组就需要推进“四位一体”的改革[4]：其一，对于政府应该提供公共教育、社会保障、保障性住房、基本医疗、福利救助等基本公共服务，新一轮户籍制度改革需要与之挂钩，并努力实现城镇基本公共服务对常住人口的全覆盖；其二，对于市场经济中自由选择的差异化利益，包括私人部门提供的养老服务、医疗服务、各类型教育服务等，以及一些因经济发展水平差异而形成的异质性准公共服务等，新一轮户籍制度改革需要合理引导并加以有效保护；其三，对于公共就业的本地户籍偏好、政治参与的户籍绑定、优质教育机会的本地户籍偏好、高考权益的非本地户籍排斥等历史累积的排他性不当利益，新一轮户籍制度改革需要逐步取消；其四，对于长期城乡分割下的补偿性权益，包括农村土地承包经营权、农村宅基地使用权的物化权、农村户籍制度延伸的农村现代集体经济产权等，新一轮户籍制度改革需要予以全面保障。

       二、新一轮户籍制度改革的政策评估