文章编号：1009-6000(2016)06-0022-09 中图分类号：F293.3 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6000.2016.06.004 1 研究缘起 基于现代国家劳动力生产和资本运作的载体，保障性住房一直是现代国家住房体系的重要构成，相应制度和机制伴随政治、经济、社会、文化演变而变迁。我国“住房供应商品化主导下的多层次保障性住房制度”自1994年以来逐渐形成，20年来大量保障性住房已经交付使用，2010年以来更进入大规模建设阶段。相较于中国20年的实践，国外住房保障历时长，1990s后期以来关于国外住房保障制度的引介研究日益增多。 1.1 既有美国公共住房引介研究的局限 美国公共住房和中国目前保障性住房具有“政府直接主导建设”的相似性，相关引介研究非常多，集中在以下几个领域。一是关于美国公共住房政策的具体介绍，涉及发展历史、法律体系、资金筹措方式、行政管理、社会参与和发展等诸多方面[15-19]；二是对公共住房转型计划的介绍，如对于第六希望项目(HOPEVI)计划的介绍[20]、对高特里克斯诉讼案及项目的介绍[21]；三是关于美国问题型公共住房案例的介绍，如对于严重衰败的芝加哥罗伯特泰勒住区和圣路易斯市普鲁伊特·艾格住区项目的困境和转型的介绍[22-24]。然而，上述关于美国公共住房的引介研究重在住房政策变迁，凸显了和此变迁有关的公共住房问题，对可以持续运作的公共住房介绍甚少。另外对于引发问题的原因阐释简单化、碎片化，对公共住房社会效果评价笼统化、模糊化，缺乏对其社会效果的全面描述和综合机制阐释。 1.2 美国后公共住房政策亦存问题 美国1970s进入后公共住房时期，美国住房保障逐渐从直接供给转向需求端支持、从规模集中转向混合居住、从政府直接主导建设转向通过复杂的金融工具和区划政策吸引和推动多种社会力量参与可支付住房供应。后公共住房政策总体上效果积极，但是对于公共住房转型计划、租金优惠券政策、税收信用抵扣政策、包容性区划制度、鼓励非营利开发机构建设可支付住房的法规和补贴机制、住房抵押贷款证券化中的次级抵押贷款产品等政策效应的追踪研究发现，混合居住计划的成功有诸多依赖条件，基于地区复兴的混合居住计划和低收入家庭个体发展机会存在矛盾，低租金可支付住房仍然十分紧缺，原来附着于衰败公共住房的社会问题转而在其他居住空间继续存在，次贷危机则再次证明了市场在触及低收入群体时的失灵。国内对美国混合居住政策的引介研究对这些问题已经有所揭示[25-28]。而能够直接惠及低收入群体的公共住房，其价值再度显现，成为体现城市包容性和多样性的重要稀缺资源。 1.3 全面了解美国公共住房多面性的必要性 中国保障性住房建设还处于扩张期，2010年以来某些大城市保障性住房建设量大、建设期短。基于混合居住理念的商品房指标配建，由于缺乏制度环境和市场支持难以短期内广泛普及，政府基于质量保证、统筹融资、整合资源、平衡土地利益的考虑，大规模、集聚型、高统筹的保障性住房建设成为选择。既然这些规模化建设的保障性住房已成事实，后续就要谨防其步美国公共住房污名化的后尘。美国国内公共住房研究界，对于全面污名化公共住房十分警惕，特别是在认识到混合居住政策的问题以后，认为公共住房也是值得珍惜的可支付住房资源，科学管理、培育资本、引导既有存量健康持续发展成为共识。 美国公共住房的发展体现出复杂的多面性。有些公共住房陷入困境、难脱泥沼，而有些公共住房却能够成功运作或摆脱困境、成为有价值的可支付住房资源。多面性不仅体现在城市间的差异，也体现在同一城市不同项目之间的差异；不仅体现在问题的差异，也体现在转型计划的差异。通过管窥美国公共住房多面性的产生机制，对于我国保障性住房健康持续发展有着重要的借鉴意义。 2 美国公共住房发展的多面性 2.1 美国公共住房发展概况 美国公共住房发端于1930s的罗斯福新政，至今历时八十几年。联邦政府层面的住宅管理机构制订公共住房基本政策。地方政府层面的房管局(Public Housing Authorities)成为公共住房计划执行者，担负从征地、规划、建设、入住资格审查到建成后管理的所有职责。公共住房全部是出租型住房，产权归地方房管局。美国公共住房存量最多时期是140万套(1994年)，2008年降到114万套[1]。20世纪末入住人口400万[2]。美国公共住房项目的容积率、建筑高度、住房数量、住房形式等在不同城市、不同历史时期、不同区位都有差异。 美国公共住房的知名度是和许多负面问题联系在一起的，但是这并不能完全代表公共住房。美国1989年由国会成立全国严重衰败公共住房委员会(National Commission on Severely Distressed Public Housing)，对于公共住房居民的调查发现，2/3居民对于公共住房总体上是满意的[1]，大量公共住房并没有严重衰败问题。全国严重衰败公共住房委员会从四个方面对“衰败”进行表征[3]——家庭问题①、犯罪率高、管理问题②、物质衰败，并据此估算6%的公共住房属于“严重”衰败，共约86000套[1]。出现严重问题的绝大多数是拥有大规模公共住房存量的城市中的家庭型公共住房③。在实施公共住房复兴计划之前，公共住房存量超过1.5万套的有4个城市(纽约、芝加哥、费城、巴尔的摩)，拥有7501～15000套的有9个城市，拥有3001～7500套的有33个城市；而90%的城市只有不到500套公共住房[1]。
