一、问题的提出 主流的学术研究中，对土地财政几乎不约而同地持批评态度。“土地征用、开发和出让……从长远来看，这三者之间的过密关系是我国经济社会长期可持续发展的障碍。”[1]“土地财政有力地推动经济……财政风险；产生腐败寻租行为；经济社会发展与城市化进程不可持续；拉大城乡差距，国民收入分配不合理。”[2]陈国富、卿志琼认为：“在土地征收中，政府存在财政幻觉……土地财政的兴起……实体法和程序法上双重的还权于民的改革。”[3]“高度依赖土地资本化和房地产业的经济发展是不可持续的。为促进地方政府财政行为的转型……需要进一步完善财政体制和税收体系，弱化土地及……切断‘土地财政’运行机制的循环链条。”[4]但也有学者对土地财政开启了重新认识，某种程度上提升了我们对于土地财政的理解。赵燕青认为：“土地财政是中国城市化启动的关键制度，对于城市化原始资本的积累起到重要作用。……简单地放弃土地财政并转向税收，可能带来一系列风险。土地财政不应……不断升级乃至逐渐退出。”[5]14土地财政并非中国的专利，美国也曾经相当程度上依赖土地财政。“从建国至1862年的近百年间，美国联邦政府依靠的也是‘土地财政’……创始13州的新拓展地和新加入州的境内土地，都由联邦政府所有、管理和支配。”[6]“从建国至1862年，是美国联邦政府的土地财政时期。公共土地、联邦财政强权及最小政府概念的约束一起构成了土地财政的制度背景。”[7]北京大学国家发展研究院课题组认为：“成都的土地制度改革可以概括为，增加现存征地制度的弹性，探索在非征地模式下配置土地，以确权为基础……改革征地制度准备条件。”[8]贺雪峰以成都经验为样本，得出相反的结论：“成都城乡统筹经验的本质是政府通过土地财政主导经济高速发展和城市快速扩张……从而形成巨大的经济总量；这个经济总量的一部分……级差地租……经济发展和城市扩张中的良性循环，进而为顺利完成城市化的历史性使命提供了可能。”[9] 综上所述，土地财政并非中国的独创。赵燕青、贺雪峰的研究极具启发性，但是仍有可深入提炼之处。“所谓宪制问题，是指一国以基本政治法律制度，应对本国的重大、长期和根本的问题，如国家的统一……才能予以化解、缓和或解决麻烦。”[10]土地财政起步于深圳、厦门，1998年之后全面铺开，遍地开花，完全改变了地方政府行为模式，也成为过去20年公民社会分层的主要形式，从而构建了国家与公民、中央与地方关系，实质上成为了这几十年中国税制的一部分。某种意义上讲，一个国家的税制与其宪制是塑造与被塑造的关系。如熊彼特所说：“税收不仅有助于国家的诞生，也有助于它的发展。……可以改变这个国家的社会结构。”[11]以土地财政为主导的地方税制在相当程度上建构了中央与地方的关系，以土地财政为替代的财产税制相当程度上建构了国家与公民的关系，从而成为中国特色发展道路的基石。在这个制度中，中央政府、地方政府是最大的受益者，那些早期买房的公民相当于购买了城市的股票，随着城市化的进展而增值，只有后期进入城市的新移民是受害者。那么正在全面推进城镇化的中国，土地财政已经需要全面退出了吗? 二、土地财政的历史分析(1988-2015) 从2000年以来，我国大部分地方政府每年收取的土地资源相关税收和出让金都占到了地方财政收入的60%以上[12]。狭义的土地财政是指一些地方政府将土地作为政府取得收入的重要工具，通过出让土地使用权来获得土地出让金，作为地方政府收入的重要补充来源[13]。广义的土地财政则可以理解为地方政府通过土地和房地产业所获取的一切收入[14]。 (一)土地财政的法律依据 1982年宪法第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”①1988年宪法修正案将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”②。1988年的土地管理法第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。……转让的具体办法由国务院另行规定。国家依法实行国有土地有偿使用制度。”③1988年宪法修正案和1988年土地管理法修正案为后来的土地财政扫清了法律上的障碍。1990年出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》为后来20多年的土地财政起到了操作细则的作用。 1993年，《国务院关于实行分税制财政管理的决定》第三部分“分税制财政管理体制的具体内容”中说地方固定收入包括“营业税，地方企业所得税……土地增值税，国有土地有偿使用收入等”④。谁都没有料到被排在地方固定收入中最后一项的国有土地有偿使用收入(简称土地出让金)会在之后成为地方政府最重要的收入来源，并成为地方与中央角力的利器。 (二)土地财政的制度土壤 1993年实行分税制还只是为土地财政埋下了种子，而1998年7月3日发布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)则吹响了号角。房改目标是：停止住房实物分配……逐步实行住房分配货币化⑤。 国发[2003]18号文《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》对国发[1998]23号文进行了修正，将国发[1998]23号文提出的“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”改变为让“多数家庭购买或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供应”。⑥国发[2003]18号文明确提出房地产是国民经济支柱产业。这进一步刺激了地方政府发展房地产业的冲动。
