一、问题的提出：股权设置与实现是学术界不容忽视的要害问题 农村土地股份合作制以土地入股合作为主要内容，是在落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的基础上，按照农户自愿原则，将农户承包土地、集体留存机动地，按一定比例折算，联合资金、设备、技术等其他生产要素，统一量化入股的一种合作方式[1](P5)。它是中国农村集体经济组织由共同共有向按份共有转变的产权结构创新，是中国农村集体土地所有制的重要实现形式。 1993年1月1日，中国首家土地股份合作公司——广东省南海市“下柏股份集团公司”成立。同年，北京市要求以行政村为单位设立村经济合作社，开始社区股份合作制改革试点，之后陆续采取存量资产量化、“资源+资本”以及社员投资入股等多种方式进行股份合作制改革。截至2013年年底，北京市3986个村级集体经济组织中完成股份合作制改革的达3854个村，占总数的97%，共有320多万农民成为农村集体经济组织的股东[2](P51)。此后，广东顺德、佛山、深圳等地和福建、浙江、江苏等沿海省份，以及河南新乡、四川南溪、江西井冈山、湖南长沙、湖北黄冈等中西部地区先后展开各种形式的改革试点。目前，土地股份合作社主要有三种合作形式：一是农民之间的自愿组合，农民将土地入股成立股份合作社，由合作社统一经营、统一分配；二是农户和村集体各拿出部分土地入股，成立股份合作社，由合作社统一经营、分配，农户和集体土地按照股份分红；三是以村集体为单位，农民保留承包权，将经营权转交给村集体，村集体按照股份合作运营方式进行股份制经营，村庄大部分农民加入股份合作社。京郊地区的土地股份合作制主要是第三种形式，也称“社区股份合作制”①。 随着实践的推进，理论界对土地股份合作制的研究也日渐丰富。从突出土地股份合作制的创新做法、基本模式和作用成效，到逐渐关注其产生背景与实施条件、制度基础与治理机制、存在的问题与不足，对土地股份合作制的研究不断拓宽、逐渐深入。目前，学术界的主流观点对土地股份合作制实践抱有积极乐观态度，认为土地股份合作制既能满足农业的规模化经营需要，实现土地集约利用，推动工业化、城镇化和农业现代化，又可以避免国家征地制度对农民土地的永久性剥夺，让农民分享土地增值收益，实现土地经营权的资产化，进而通过增加农民资产性收益缩小城乡居民收入差距，实现城乡、工农统筹协调发展。但王小映、崔智友、刘愿等对土地股份合作制则持谨慎的保留意见，同时强调不可高估土地股份合作制的发展潜力，指出其有可能对农户土地承包经营权带来侵害和剥夺，甚至是得不偿失的、不可逆转的伤害[3][4][5]。总体而言，学术界对土地股份合作制的产权性质、收益分配及治理机制、成效或不足等重大问题作了相关研究，但对股权设置及股权实现这一要害问题的研究还很不够。 股权设置问题事关农民土地权益这一核心利益的保障和发展，是土地股份合作制实践中不可回避的关键问题，也是必须正视的重大理论问题。本文将深入分析目前土地股份合作制在股权设置及股权实现上存在的主要问题，提出相应的对策建议，以期有助于更好地把握土地股份合作制的发展方向。 二、股权设置与实现：农民权益受损是土地股份合作制实践不容忽视的尖锐问题 土地股份合作制的设计初衷是要解决因农民外出打工而出现的土地抛荒问题，在实现土地规模经营以提高农业生产效率的同时，满足农民长期参与土地增值收益分配的需求，保障农民的土地资产收益权。但由于工业化和城镇化的强势扩张，大量资本进入农村地区，且土地股份合作社本身存在法律地位缺失、产权边界模糊、管理体制松散、土地交易市场不完善、信息不对称等问题[1](P4)，农民的土地权益极有可能在实践中受到损害。其中的关键是，土地量化入股、土地股份合作社的股权设置与实现等问题。 (一)集体经济组织成员身份确认及集体资产清产核资问题 2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上”，“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”[6]。土地股份合作制改革的一个核心问题是股权分给谁、分多少，必须首先解决集体经济组织成员资格界定问题。实践中，新婚人口、新生儿、出嫁女、改嫁妇、离异女、外出求学学生、部分或全部家庭成员户口迁出者、收养子女、长期离土离乡的二代农民工等都强烈要求确认集体经济组织成员身份，参与集体资产及其收益的分配[7](P29)。不同利益群体之间的矛盾需求相互牵扯，极易激化。 集体资产清产核资，是农民参与利益分享、关乎农民具体分得股份利益的前提，它首先面临集体资产流失的历史遗留问题。1990年代后期，随着乡镇企业势微，部分村镇集体经济组织将难以经营的乡镇企业低价折算给具有一定经营能力或与乡镇权力核心具有密切关系的个人，导致集体经济组织经营性资产大量流失。随着土地流转的日益频繁及城镇化扩张，土地等非经营性资产在缺乏产权保障的基础上逐渐遭到集体经济组织内部人员的侵蚀，且得不到重视。农村地区普遍产权意识模糊，“先占先有、谁占谁有、不占没有”的理念深入人心。缺乏基层权力管理的普通农民通过违规搭建方式，肆意侵占集体留用建设用地；掌握基层权力的村社干部则可能与外部资本相互勾连，侵吞、控制、占有集体资产，甚至通过一定途径将其化为个人资产。
