一、国家能力及其有效运用的重要意义 如果撇开关于国家起源的不同解说(例如，契约论与暴力论)与关于国家作用的不同看法(例如，慈善家还是掠夺者)等诸多分歧问题不谈，那么人们对于国家—— 一个在特定历史时期出现的特殊社会组织(具体表现为政府组织形式)——的基本社会职能，还是具有基本共识的，这就是通过提供私人无法有效替代的公共服务来保证社会秩序。这种公共服务一般包括：建立国防与法律制度以保护个人及财产安全，实施宏观与规制政策以调节私人交易环境，提供公共基础设施以便利私人经济活动，等等。因此，所谓国家能力(state capacity)，简单来说就是指政府从事上述公共事务的能力。由于这些活动本质上都属于严格区别于私人活动的集体行动范畴，所以国家能力也是一个国家从事集体行动的能力。① 对于国家能力可以从“内涵能力”(intensive capacity)与“外延能力”(extensive capacity)两个维度来考察：前者源自韦伯的传统(Weberian)，它强调国家能力主要取决于政府自身内部的组织化与自主化程度。后者源自托克维尔传统(Tocquevillian)，特别强调政府与外部社会的契合程度或社会嵌入性对国家能力的影响。②实际上，这两方面是互补的，它们分别从国家能力的内部生成与外部传导的不同侧面触及影响和制约国家能力强与弱的因素。比如，一国政府的组织化程度很高，从而其行政效率较高，它与社会的契合度也很紧密从而能够得到私人与其他社会团体的广泛支持，那么它占用、支配和使用社会资源的能力就较强，进而通过公共服务对社会产生的影响力就比较大。反之，如果一个国家在上述某一方面比较弱，甚至两方面都比较弱，那么其政府能力就比较弱。 显然，高国家能力或强政府是经济发展与社会繁荣的重要前提。因为只有这样的政府才有可能提供充足的公共物品服务，通过创造安全的社会环境与稳定有序的交易条件来降低行为主体的预期不确定性，促进消费、储蓄与投资等活动的健康发展，为经济增长确立必要的前提。如果一个国家的政府软弱无力，不仅自身组织化程度低下，而且社会动员能力差，那就没有可能满足社会的公共物品需要，无法保证社会运行的秩序与稳定，轻则将使社会陷入一定程度的混乱，重则将会出现动乱乃至内战，直至国家崩溃(像索马里、卢旺达等国曾经发生或正在经历的情况)。在这样的局面下，不要说像投资、储蓄一类正常的经济活动难以进行，就连人身与财产安全都得不到应有保障，经济发展与社会繁荣自然也就无从谈起。 当然也必须看到，高国家能力或强政府仅仅是社会稳定有序与繁荣发展的必要条件，它究竟能不能实际地带来这一后果还将取决于国家能力是否得到了有效运用。只有当政府将其拥有的权力与资源恰当地用于提供面向社会的公共服务以弥补私人市场的缺陷时，国家能力才会导致实际有效的社会经济后果，从而使国家能力转化为“国家有效性”(state effectiveness)或“有效国家”。如果政府未能将其权力与资源服务于公共利益，或者虽然用于此目的但是用的不得法、不适当，那么即使其拥有较高的国家能力也并不代表其国家是真正有效的。现实中一些由独裁性的军人政府治理下的贫穷落后国家，堪称这方面的典型例证。这实际上也就是人们常说的“政府失灵”之一。所以，一个社会要想实现稳定有序的发展，不仅需要形成强大的国家能力，而且需要确保国家能力的有效运用。 国家能力及其有效性的建设虽然涉及错综繁杂的政治制度问题，但其基本道理却比较简单，这就是詹姆斯·麦迪逊(J.Madison)早在1788年就提出的权力赋予与权力制约相平衡的思想：既要使政府拥有足够的权力来管理社会事务，又要限制和防止政府对权力的滥用。③为此，需要进行从加强政府组织化程度(诸如，国家的统一、政令的畅通、行政能力的强化等)到增强政府与社会契合度(一方面，通过建立各种规则与约束机制、引入内部竞争以及扩大市民参与等，增进政府机构内部的激励与效率，防止公权私用与滥用；另一方面，通过明确界定政府公共活动的范围，保持政府行使职能与其拥有能力的合适匹配，避免权力越界或空缺)等方面的一系列制度建设。现实中，国家能力及其有效性较高的国家，尽管其具体政治制度的形态不尽相同，但基本的成功经验都在于能够较好地实现保证权力赋予与权力制约相平衡的根本性制度建构。 对于体制转轨的国家而言，国家能力及其有效性显得尤其至关重要。市场经济乃是一套制度体系，私人交易只有在良好的制度环境与基础之上才能正常进行，而满足这种紧迫的社会公共需要的制度提供者只能是国家政府。不仅如此，体制转轨过程还具有通常的社会制度变迁过程所固有的社会失序与不确定性等风险，这在客观上也需要国家政府去有效地驾驭、掌控改革过程，稳步地推进体制转轨。可以说，处于转轨或转型期的社会对于国家能力的需要强度要比寻常状态下的社会大得多。无论是实现体制转轨的最终目标，还是保证转轨过程的稳定有序，都将严重地依赖于政府能力及其有效性。另一方面，转轨国家的国家能力本身在转轨过程中也要经受洗礼并发生嬗变。向市场体制转变意味着政府职能的转化，这从根本上说将有助于提升国家有效性。但是转轨也要求政府机构本身乃至整个社会政治体制的改革，这个过程对于国家政府能力的影响将是不确定的，既有可能经过(或不经过)某种波折提升政府能力，也有可能削弱政府能力，具体将依一国的历史文化传统、政治力量结构、所实施的转轨战略与政策乃至国际与地缘政治环境等因素为转移。综合而论，转轨社会由于其所固有的不同于常态稳定社会的特征，加大了国家能力衰减的风险。正如亨廷顿(S.P.Huntington)曾经指出的那样：向现代化转型的过程易于滋生政治动乱与政府能力衰减。④这样，就使得实行体制转轨的国家面临着严峻的挑战：一方面转轨过程的稳步推进与最终完成需要有效的国家能力来保障，另一方面转轨过程的各种复杂因素又可能导致国家能力的削弱。解决这个难题的唯一办法，只能是通过科学地实施转轨战略与改革政策，来促进政府职能的合理转化并确保政府能力的强化，避免国家能力衰减的局面发生，从而为经济体制改革确立必要的政治前提。这一点已经为转轨国家的实践所证明。
