在财政转移支付的设计过程中，一个重要的问题是如何处理好激励问题和软预算约束。近年来，对政府间转移支付所产生的激励问题的探索揭示了世界范围内分权国家面临的新挑战——地方政府可能会努力寻求来自中央的更多收入的机会主义行为。针对分税制以来对中国税收返还制度的争论，这里运用软预算约束理论，通过对中国和德国税收分享制度的对比分析，尝试发现其中所存在的负激励和预算软约束问题，指出中德税收分享制度的优劣，并对中国税收返还制度的改革方向提出自己的见解。 一、关于中国税收返还制度的文献综述 税收返还制度是中国分税制改革的重要组成部分。长期以来，学术界在税收返还制度的认识上存在着一种较流行的观点——税收返还是一种较差的制度安排，应当效仿德国实行均等化分配或者最终取消税收返还制度。 (一)税收返还不具有均等化功能，不利于缩小地区差距 中国税收返还制度以税收收入来源地为返还依据，这也就意味着，经济发达的东部地区缴得多也返得多，而经济欠发达的中西部地区缴得少也返得少。有学者认为，由于税收返还不具有均等化功能，不能起到调节地区间财政收入分配的作用，因而不利于地区间财政差异的缩小。如宗兆礼认为，“我国把共享税中中央分摊的增值税和消费税的75％用于返还地方，返还额与全国增值税和消费税的平均增长速度挂钩，这极有可能进一步扩大地区间的差距。”[1]李齐云认为，“中央政府对地方的税收返还和补助按基数法确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因基数中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。”[2]尹永钦(2005)认为，税收返还不仅不能达到地区间财力均等化的政策目标，反而扩大了地区间的财力不平衡。安体富认为，“税收返还是中国财政转移支付的主要形式……是东部与中西部地区差距继续在扩大的一个制度性原因”[3]、“税收返还的数量大，又属于非均等化转移形式，它同实现公共服务均等化目标是相悖的”[4]。赵永冰指出，“我国和德国相似，增值税都为共享税，但在增值税如何分享的具体做法上有较大的区别：他们在分配增值税时按各州人口数来分配，确实起到了均等化的作用；而我国的做法是……实质上仍然保留了旧体制下收入分配不均的不合理因素，并把地区之间的收入差距加以保留且正当化。”[5]赵国旭指出“我国也实行分税制，但分享办法与德国有区别，增值税的75％(和消费税)直接构成中央对地方纵向转移支付的依据(以税收返还形式)。按现行转移支付办法，它不仅无法发挥横向平衡功能，而且由于对既得利益的保护而有损横向均等化目标”[6]。 (二)赋予税收返还制度以均等化功能，或者最终取消税收返还制度 针对中国税收返还制度不具备均等化功能这一问题，自分税制改革以来，学术界比较多的主张是要么借鉴德国做法赋予税收返还制度以均等化功能，要么最终取消税收返还制度。如赵永冰主张，“不妨借鉴一下德国的做法，可以按照各省(区、市)的人口数来确定具体的增值税分配比例，在分税的一开始就有意识地兼顾公平目标，逐步缩小税收返还的规模，最终彻底摒弃‘基数法’，实行‘因素法’(考虑影响地方人均财政支出和收入的各项因素来确定对某地区的财政转移支付额)”[7]。赵国旭主张“现行转移支付制度改革应充分借鉴德国经验，进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助与上解等带有浓厚旧体制色彩的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的转移支付体系。”[8]白佘清认为，“作为过渡性政策的返还，随着分税制的完善和规范，各方面条件的成熟和具备，也将必然由规范化、制度化的转移支付制度所代替。”[9]李齐云认为，“逐年降低直至最终取消税收返还。基本思路是：现行税收返还运转方式不变，每年从对各地的税收返还额中切出一定比例，结合中央拿出的部分资金，组成中央给地方的均衡拨款资金。”[10]安体富主张“逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式……目前已经具备取消税收返还的条件……将其纳入一般转移支付形式中，这必然会使财政均等化功能大大加强”[11]。施文泼、贾康主张“增值税收入如何在中央政府和地方政府之间进行分配……要在综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要以及地方政府的财政收入能力等诸多因素后确定……换句话说，地方分享的增值税收入将实际上与中央‘因素法’转移支付融合”[12]。 二、转移支付激励问题与软预算约束 所谓转移支付的激励问题，是指转移支付对于受补助政府的政策以及对受补助地区居民的行为可能产生的影响。转移支付可能对受补助政府及其居民产生正面结果(正激励)，也可能产生负面结果(负激励)，这取决于内置于转移支付中的激励。转移支付的负激励是指地方政府有机会主义行为以不合理的手段操纵对转移支付资金的获取，这样的激励存在于地方政府未能将来自全国纳税人的转移支付资金的全部成本内在化。软预算约束是指预算单位用不合乎要求的方式获得资金。软预算约束最早是由匈牙利经济学家科尔奈提出来的，他用这一术语描述了当国有企业亏损增加时，它们是如何依赖相应增加的政府补贴的。政府保护亏损企业的行为“软化”了他们的预算约束，使得企业倾向于期望得到政府额外的资源。[13]在政府间财政关系背景下，软预算约束是指中央政府可能救助那些因过度借贷、过度开支或管理不善而陷于财政困境的地方政府。[14]只要转移支付中存在激励问题，就可能导致软预算约束。地方政府就有动机去获得更多的财政补助规模而不为此负担相应的成本。此时，预算约束就变为一个“软”约束，政策的制定者就不可能将财政支出控制在一个既定的范围内。
