营业税改征增值税(以下简称营改增)意味着过去作为地方税主体税种的营业税将逐步退出，地方税体系面临重构，需要加速完善地方税体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重”，为今后我国地方税体系完善指明了方向。现行地方税体系存在税种划分不科学、税制结构不合理、征管机制不健全等问题。应逐步弱化地方政府对土地财政及政府债务的依赖，使财政建立在更为扎实的基础上。 一、地方税体系面临的现实约束 (一)区域发展不平衡 我国东、中、西部地区经济发展水平、资源禀赋、城市化水平等方面存在差异，意味着各地在制定税收政策、选择主体税种时应因地制宜，不能搞“一刀切”。随着资源税征税范围的逐步扩大及计征方式的转变，资源丰富的西部地区可将资源税作为地方主体税种，而经济发达、城镇化水平相对较高的东、中部地区则可考虑将城建税和房地产税作为地方主体税种。同时，经济发达地区由于税源相对充足，可在省、市县之间对税权、税种等进行合理配置，实行分级分税管理，而经济落后地区由于总体税源不充足，很难在地方各级政府间有效配置税权、税种，所以实行分级分税可能进一步加重基层财政困难。[1] (二)可能存在的利益与观念阻碍 随着经济的发展，分税制改革以来各级政府之间、政府与市场之间、市场主体之间形成的思维模式和利益格局所带来的矛盾和问题日益凸显，一些既得利益集团安于现状、以求稳定的心理很可能成为改革的阻力。因此，在地方税体系重构过程中，其渐进式“增量改革”所带来的改革红利会受到一定程度的挤压。[2]中央和地方在推行各项财税改革政策之前，既要综合考虑社会各方面的现实利益和矛盾，稳定改革的心理预期，从而找到政策的突破口和平衡点，又要做好政策的动员和宣传工作，通过对一些僵化的思维观念进行有效引导，从而减少政策推行阻力、释放改革红利。 (三)税收征纳双方税收意识相对薄弱 我国公民纳税意识普遍较弱，这既有来自公民自身的对税收认识不足问题，也有来自税收征管部门的征管理念问题。一方面，纳税人追求利益最大化是其现实选择，而在偷逃税利益确定的情况下，风险偏好者会出于机会主义心理而倾向于偷逃税。加上部分纳税人对税收功能、税收法律认识不够，没有认识到税收对政府履行职能、提供公共产品的重要意义。另一方面，由于我国现行税收征管模式是以对单位纳税人征税为主建立起来的，税务机关并未建立以自然人纳税人收入和财产信息为主的数据库系统，而且税务机关与银行等机构之间信息尚未实现共享。[3]税务机关在征管中处于信息劣势地位，加上税源监控手段落后，导致其促使纳税人依法纳税的能力较弱。 (四)地方财力约束 现行地方税体系存在地方税权及主体税种缺失等一系列问题。由于政府间规范的财权、事权关系尚未形成，“财权上移、事权下移”造成地方政府收不抵支，基层政府债务负担重。同时，地方政府的“以地生财”模式导致财政和金融风险的不断积累，土地财政转型同样迫在眉睫。[4]因此，急需通过完善地方税体系，形成中央、省、市县三级政府所需的稳定的财力机制，以更好地实现税制结构优化和经济社会和谐发展的双重目标。 二、坚持财政适度分权应是税制改革的主基调 (一)财政适度分权是我国经济发展的必然选择 从新中国成立伊始实行高度集中的统收统支财政体制，到20世纪80年代实行的财政包干制，再到1994年实行分税制改革，中央与地方的财政关系呈现明显的集权、分权、集权的演变特征。我国人多地广，财政集权有利于加强宏观调控，集中力量办大事，但不利于地方因地制宜发展地方经济。而过度放权则会削弱中央宏观调控能力，易导致地方保护主义问题，不利于统一市场的形成和生产要素的自由流动。因此，统收统支财政体制和财政包干体制均具有不可持续性，财政适度分权是我国经济发展的必然选择。财政适度分权既可促进地区之间的有效竞争，提高政府工作效率，又有利于加强地方财政监督，使地方更好地提供公共产品和服务。 (二)财政适度分权是现实经济发展的需要 1994年分税制改革对我国整个财政体制和经济发展产生了重要影响。这种以经济放权为特征的财政体制有利于调动中央和地方积极性，但也造成财权上移、事权下移，省以下各级政府之间并没有实行规范的分税制，而是夹杂旧体制的分成包干制特征，使地方财政逐步吃紧而寻求预算外收入和土地财政收入。因此，地方政府支出高度依赖中央的税收返还和转移支付这一现实困境，问题不在分税制本身，而在于省以下政府没有建立起规范的分级分税制度。党的十八届三中全会明确提出“适度加强中央事权和支出责任”，体现了事权上移、减轻基层政府支出压力的改革目标，这也是当前地方政府债务压力较大背景下财权分权的必然选择；提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定”，体现了财政分权是中央集中财力的现实需要；提出“发挥中央和地方两个积极性”，体现了地方税体系建设的重要性，而地方之间财权、事权的合理配置无疑也是建设地方税体系的重要内容；提出“允许地方政府通过发债等多种形式拓宽城市建设融资渠道”，则是赋予地方政府举债权力，以盘活地方经济。
