一、引论 随着经济发展水平的不断提高、医保体系逐步健全与老龄社会的到来，中国居民健康需求近年不断增长，未来仍将保持快速增长[1][2]，解决医疗服务的供需矛盾在很长一段时间内将是政府需要应对的重大问题。党的十八大报告明确将“深化公立医院改革，鼓励社会办医”作为医疗卫生体制改革的重要组成部分，国家启动了推进社会资本办医的一系列方案，以弥补医疗服务供给总量不足、地理区域与专科布局分布不均衡的问题。在连续性政策的引导下，我国社会资本办医总量呈井喷式发展。然而从现状来看，由于优质医疗资源集中于城市大型公立医院，绝大部分民营医院都遭遇到严重的人力资源匮乏与专业技术壁垒问题。2014年，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出“创新社会资本办医机制”，以求破局。那么如何创新?事实上，近年一种类似于公私合营的模式悄然出现，即大型公立医院与新建民营医院建立长期合作关系。截至2015年1月，全国至少已有18个①省级行政区域出现了公立医院与民营医院合作办医的实践探索，这样的实践正在成为一种不可阻挡的潮流②。2013年，时任卫生部部长陈竺公开指出：“公立医院要发挥在品牌影响、技术水平、政府投入、群众认可等方面的先发优势，在人才、技术、管理等方面创新合作模式，给予民营医院支持和帮助……探索与社会资本合作办医的方法和路径。”[3]陈竺的讲话为中国医疗服务公私合营的实践开启了一扇门。 从实际运行情况看，由于这样一种合作办医的模式大多集中出现在近几年，尚处于基础设施建设阶段，并未进入正式运营，其整体效果难以评断。就已有的运营时间在3～5年的公私合作办医实践来看，有的提前解约或难以为继，也有的运营效果良好。但即便是业界普遍认为运营良好的部分案例，由于其做法并不存在于现有的正式政策框架内，对其调研难度大，导致其运营动机、模式、效果等均未上升到理论高度。这正是本研究的缘起，即基于部分已开展与社会资本合作办医的大型公立医院的实践经验，论证已有的合作方式是否符合公私合营的规范模式；同时，从中总结出行之有效的经验和做法，并提出适当的政策建议，以推动国家鼓励社会资本办医政策意图的实现。 二、文献回顾与理论基础 (一)公私合营研究的缘起与概念的界定 自20世纪90年代以来，Public-Private Partnership(PPP)(公私合营，亦可翻译为公私伙伴关系)在全球公共管理改革潮流中占据了标志性地位(Iconic Status)[4]，世界各国政府都日益重视推动私人部门加入公共基础设施与公共服务的发展、融资与提供过程中去[5][6][7]。理论上，学界认为这是政府治理模式从传统公共行政经由新公共管理向新公共治理过渡的必然选择，模式的转变符合公共管理网络治理发展的内在逻辑[8][9][10]。PPP因此成为公共管理学界的热点议题。目前国际上关于PPP的文献数不胜数，然而因为概念上的模糊性、界定的多样性、意识形态的选择、不同学科迥异、研究传统等因素，PPP概念的基本界定仍然是不确定的问题[11]。学界对于公私合营研究最大的分歧在于，它是不是真实的治理工具创新，或者仅是一种“文字游戏”[12][13]。部分学者认为公私合营实际上与“合同外包”或“私有化”这样一些传统的或者说外界持贬义判断的概念密切相关[14][15]。然而随着实践探索与理论研究的进一步深入，主流研究对于PPP的界定至少形成了三点共识，即长期的正式契约关系、政府的主体责任以及公共服务的合作供给，它们是公私合营的关键识别因素[16][17]，这也使得PPP能够与“合同外包”或“私有化”等概念区分开来。借鉴Bovaird[16]以及Waring、Currie和Bishop[18]等人的研究，本文将公私合营③界定为：“为实现公共目标，公共部门与公共部门之外的任何组织基于相互承诺签订正式契约提供合作供给公共服务而形成的长期性制度安排。”这一定义比经典的BT、BOT等PPP模式更宽泛，但仍未超出Public-Private Partnership的词义界限，故可认为是PPP模式的广义阐述。 (二)研究综述 不同于早期仅仅把公私合营的应用局限于医疗基础设施建设领域，近年越来越多的国家正积极地在医疗服务供给领域导入公私合营模式。仅在2010年，全球医疗服务领域就签订了近40亿美元的PPP合同[19]。目前，国际上关于医疗服务公私合营的研究成果主要集中于以下方面：(1)各国政府采取公私合营的动因。学界普遍认为政府资金的短缺、成本超支、医疗服务质量降低等方面的原因使得各国政府不约而同地采取公私合营模式，希图引入在运营效率上更具优势的私人资本来创造一种竞争性的制度安排[18][20]。(2)医疗服务公私合营的典型模式。按照政策规制的松紧程度，模式大致分为两类：一类强调政府对于伙伴关系的管控，通过特许经营、合同外包与私人融资等手段，允许私人资本从事医疗辅助服务，如英国的“私人融资计划”(Private Financial Initiative，PFI)[21]，澳大利亚的“维多利亚伙伴关系”(Partnerships Victoria)[22]，意大利的制度性PPP体系[23]等，大部分国家均强调政府对于医疗服务的责任，严格限定私人资本进入医疗服务领域的资质；另一类更加近似于私有化，私人资本可以从事核心医疗服务，印度是其中的典型代表[24]。(3)影响合作关系的关键因素。学者们从跨组织关系的角度出发，指出共同目标、灵活的合同框架、合作与共识决策、承诺、信任等是影响合作有效运营的关键因素[7][25][26]。尤其须重视的是，诸多学者强调在医疗服务公私合营过程中，公共部门与私人部门的价值冲突对于合作关系影响显著，基于组织公共性理论的主流观点认为医疗服务的公私合营应更多地体现公共利益[27][28][29]，这一点对于中国目前正在进行的医疗服务改革有着极其重要的指导意义。 医疗服务公私合营在全球范围内是新的命题，国内学界对这一领域已有所关注，大多数成果都聚焦于引介盛行于西方国家的医疗服务公私合营潮流来分析中国情境下的适用性问题。一些学者指出，推进正式的公私合营是契合我国推进社会资本办医健康发展的战略选择[30][31][32]。然而，对目前公立医院与社会资本合作办医这种类似于公私合营的经验研究却非常少，这方面的理论与实证研究更是空白，给相关政策的制定带来很大的困难，以致虽然政府宏观政策已经明朗，但缺乏具体的指导性或规范性的制度体系。 (三)理论主线
