改革开放以来，为适应政治经济发展的实际需要，我国于20世纪80年代全面实行市管县体制。随着改革的不断深入推进，市管县体制与现实经济社会发展产生了不可弥合的堕距，陷入一系列困境之中，备受学界诟病。鉴于此，学界将研究重点聚焦于省直管县体制。从我国行政区划历史演变规律、世界各国政区层级结构以及现代组织发展历程来看，“行政省直管县是一种体制发展的回归和改革的必然”。[1](p19)在以往的研究中，许多学者从不同的视角对行政省直管县体制进行研究，但是大都集中于省直管县体制利弊剖析和道路模式之争层面，目前，还鲜有人从传统官僚制的独特视角对行政省直管县体制进行理论探讨。传统官僚制作为一种影响深远的政府组织模式，其运行逻辑、程序规则、组织结构、行政惯例等在一定程度上对行政省直管县体制深入推进起着不可忽视的制约作用，如果不能建立现代社会意义上的理性官僚制，那么行政省直管县体制改革不可能顺当进行。在行政省直管县体制改革成为必然趋势的大背景下，以问题入手的思路来审视推进改革过程中的“传统官僚制”这一制约因素，显得极为迫切且必要。 一、我国“传统官僚制”的典型特征 官僚制是伴随着人类行政活动的产生而产生，历史渊源悠久，而现代意义上的理性官僚制研究则起源于韦伯的官僚制设计。韦伯“理性官僚制”理论直接来源于“理性化”和“组织”两个方面。通过对西方社会长期盛行的“理性主义”的观察，韦伯提炼出“理性化”并将其作为研究中心。另一理论来源是韦伯关于组织的论述。韦伯认为，组织的突出特征就是在尊重权威基础上角色的相互分化。[2](p56)合法性的权威在组织中发挥着基础性的作用，依据合法权威来源的不同，韦伯将组织划分为克里斯玛型组织、传统型组织以及法理型组织，并认为法理型组织是最纯粹、最理想的“理性官僚制”。在此基础之上，韦伯发展出“理性官僚制”的概念和理论。 韦伯“理性官僚制”是西方近代工业社会孕育出的一种理想行政组织形态，与我国古代的官僚制有着不完全相同的特征。马克思认为，经济基础决定上层建筑，官僚制作为一种典型的行政组织活动框架，其产生、发展、演变必然受到社会经济因素的制约，且在不同的经济制度及经济发展水平映射下会呈现出不同的特征。我国官僚制历史悠久，最初萌芽于战国后期，秦朝大一统后开始真正确立并得以发展，一直到辛亥革命时期，官僚制不断走向成熟。辛亥革命后官僚制受到西方现代文明的影响，吸收了部分韦伯式“理性官僚制”的理念，在封建传统与现代变革过程中基本定型。由于我国的官僚制脱胎于封建社会的政治经济土壤，不可避免地带有封建官僚制的诸多特性，从而在精神内在层面影响现代行政，使得官僚制呈现出与现代社会不相容的一面。同时，受近代西方社会政治、经济、文化的影响，我国官僚制兼具西方官僚制某些特征，并形成独特的传统官僚制运行体系。理论上讲，相对于西方近代产生的“理性官僚制”，我国现行的官僚制仍是以行政高度集权、严密层级结构、行政人格化、官本位、封闭保守为主，缺乏理性化、开放化、分权、民主与法治等内容的植入，本质上仍属于“传统官僚制”的范畴。 1.多层级节制的组织结构。 官僚制的显著特征是严密的科层结构，而科层结构是权力等级化的实体表达。韦伯认为，建立在组织劳动分工基础之上的层级结构能够明显地提高行政效率。官僚制层级结构通过上下级之间严格的命令与服从关系，在具体行政过程中由一个集中的、等级制控制中心进行协调。但是，层级结构系统的运作是一个自上而下与自下而上双向互动的过程，政策和信息链条中间的某一节点断裂，必然会破坏整个官僚制的内在平衡，直接影响整个行政系统的有效运转。 层级结构在我国有着深刻的文化渊源和统治的现实需要，传统社会“学而优则仕”的教育政治文化一直持续到当代，历代读书人视做官参政为最高人生事业，这种文化持续引领国民文化，造就了中国“官本位”的思想，为解决众多知识分子的权力需求，统治者直接以增加层级来解决供给危机。封建社会受制管理技术的影响，较少层级的政府结构不足以有效地管理辽阔的疆域，所以增加层级的方式似乎可以解决管理幅度过大的问题。目前，我国政府层级大都以四级分布，个别地区甚至达到四级以上，自上而下的中央政府政策在传递过程中往往会出现权威流失、信息失真等问题。相反，自下而上的反馈报告也可能会在某个层级出现人为地失真，处于层级顶端的官员有时得不到来自底层的真实声音，影响到政策出台的针对性及有效性，浪费有限的行政资源。按照韦伯的观点，这种科层制结构强调行政指令自上而下的传递，处于等级制高层的官僚在下属服从命令的前提下可以保证信息的上传下达，维持行政运行。事实上，在我国的具体实践过程中更多的是体现行政运行的悖论，上层的意愿得不到准确地理解，下层的声音得不到上层的反馈。官僚制多层级结构也使行政人员角色混乱，处于中间层级的行政人员一方面是其下级的上级，另一方面又是其上级的下级，工作过程中极易陷入角色混乱的境地。作为“传统官僚制”组织结构形式，多层级的行政结构在我国没有出现韦伯意义上的高效率，反而陷入行政效率悖论的漩涡，成为现代行政的一个重要阻碍因素。 2.公务员数量和结构：非职业性与非均衡性。 韦伯将整体性的工作逐级逐类划分为各个较小的纽结，每个较小的纽结由一个具体的职位来承担，职位成为官僚制组织的一个基本分工单位，每个职位有特定的职责范围，从而实现工作的专业化、职业化和官僚队伍数量、结构方面的良性发展，并使官僚体制趋于合理化。“公务员制度是典型的现代官僚制，但它在我国无论是制度层面还是运作层面都还存在严重问题”。[3](p9～13)
