一、问题的提出 当前，学界关于乡村治理困境的研究主要聚焦两方面：一是关注税费改革及乡镇综合体制改革以来，基层治理呈现出的治权弱化和治责缺失问题。取消农业税费后，村庄社会和乡镇政权之间因收取农业税费结成的利益连带关系和责任捆绑关系解散，乡镇政府成为“悬浮型”政权。[1]随着国家权力渐趋对接村民个体，基层政权成为只提供服务而没有权力的服务型政府，治理乏力成为本世纪初乡村治理困境的主要原因。[2]基层组织失去治理权力的同时，也丧失了治理动力，陷入“多一事不如少一事”的无事主义瘫痪状态[3]，治责缺失进一步加深了基层组织的崩溃和乡村无治理的状况[4]。二是聚焦资源下乡背景下，农民与基层政府之间的互动冲突研究。随着农民个体权利话语的激起，因公共品供给、救济性资源分配等引起的信访事件层出不穷，“最牛钉子户”“专业上访户”浪费了大量的治理资源。[5]在建设服务型政府和压力型体制下，基层组织倾向于诉诸策略主义和无原则的工具理性来维持稳定局面。[6]简言之，在农民与政府的互动中，基层组织的消极作为与难以作为，以及富人和灰黑势力主政后的摆平式“积极治理”，皆导致国家公共资源的耗损以及基层组织权威与合法性的降低。[7]在以工补农、以城带乡的后税费时代，基层政权建设陷入了新一轮的内卷化危机。[8] 纵观这些研究，学者多从基层政权所处的制度转型背景出发，探讨并反思当前的治理困境与村庄政治。不过，这些研究多围绕国家与农民关系的经典研究框架，少有学者从基层治理发生的村社基础出发，探讨具体社会文化结构中的治理困境。村社基础是乡村治理得以发生的具体时空条件，是治理主体和客体关系互动的直接场域，不理解乡村治理社会基础的变化，就不可能理解乡村治理的内在逻辑，更难以对治理困境准确把脉和对症下药。由此，本研究以“规则”为切入点，用“规则混乱”与“共识消解”这一对概念来解释基层治理社会基础的变革。在吉登斯看来，规则是行为的规范和表意性符码，规则凭借资源条件具体体现于社会实践中[9]，构成社会行动生产与再生产的使动循环。在制度经济学的视野中，“规则”主要是指对行为许可和禁止的规定，以及“不遵守规则时会受到什么制裁的规定”。[10]综合两者的概念内涵和本文的研究情境，本研究将“规则”界定为村民日常行为的依据准则和约束原则，包括乡土社会内部非正式的习惯规则和国家制度层面正式的政策法规两方面。“共识”是规则背后被认可和执行的合法性基础，是规则有效性的来源。“规则混乱”和“共识消解”反映了村庄公共的文化规范和价值体系的紊乱，是社会转型时期影响村庄治理的根基要素。 简言之，基层治理的规则研究范式虽未成为学界主流，但已有学者提出传统中国农村基层治理的“规则转向”，认为探讨乡村治理实践中的治理规则比分析治理主体更有可能切中乡村治理的本质与内核。[11]在笔者看来，规则研究的分析范式更能展现基层社会多元利益主体的博弈与行动策略的选择，可以从动态角度全面把握村社结构与治理实践的详细切面。基于此，本研究通过对基层治理发生的村落内生基础的考察，以规则研究为入口和载体，旨在理解具体的社会结构中治理困境的发生机制，力图开辟一条以村庄为主位的研究路径，以期推动村社善治与国家基层政权建设。 本文的经验材料来自笔者于2014年7月17日～8月7日在陕西眉县W村的实证调研。W村490户，1870口人，耕地面积4043亩，现以种植红提、猕猴桃为主，土地亩产值在6000～10000元左右。当地村庄社会生活层面的秩序相对良好，民风淳朴，但是政治层面的治理秩序正在走向异化，即村庄政治正处变革之际。因此，探讨当地村庄的治理样态是理解转型时期中国基层治理变迁的重要窗口。 二、规则混乱：资源分配秩序失衡 在村庄实践中，规则与资源的互动直接关系到地方社会秩序的运作和维系，村庄维系和再生秩序的能力则是基层治理的核心。一般而言，村庄秩序由两种力量共同建构，一是村庄内生力量，突出表现为村落内部非正式的习惯规则，它们是乡土社会不成文的地方性规范；二是外来的行政力量，表现为自上而下的正式制度规则，主要是国家大传统层面的政策和法律。规则混乱突出表现在资源分配过程中的权力寻租和滥用。 (一)非正式的习惯规则失效：内生资源分配乱象凸显 孔子用“礼”作为社会行为规范的集中表达，费孝通用“礼俗社会”来概括传统的乡村社会形态。以“礼”“俗”为典型特征的非正式习惯规则，是在国家需求与地方社群自发承担日常政府职能的互动中成长起来的[12]，它与正式制度同时共存，互补互动。传统中国乡村，就是依托家族、宗族类的实体组织，借助这些非正式的习惯规则来维系基层社会的运转。当前，随着乡村自有组织体系的解体，加之村级行政组织的弱化，非正式的乡土规则及其发挥作用的“权力的文化网络”双向瓦解，使得村庄资源分配乱象丛生。 当地是典型的农业型村庄，村民对土地的依赖性强，土地产出是家庭收入的主要来源。W村在80年代分田到户后，主要种植玉米、辣椒，2000年后开始种植红提和猕猴桃等经济作物，土地产值一直较高。随着种植结构的改变，土地分配过程中约定俗成的村组习惯规则走向混乱：一是土地调整规则无序。土地调整是当前村组干部最棘手的工作任务，果树生长期长、村组机动地难回收、多种地的既得利益者不愿分地等多种因素杂糅在一起，使得调整土地成为难上加难的事情。二是土地划分规则私人化。村干部、小组长及其亲属关系群体与普通村民家庭在人口数量相同的情况下，该群体的耕地面积大且多为优等田，村民对这部分多种地的群体极为不满，认为“多种地的都是有本事、有权势的人”。三是土地承包规则混乱。村庄土地承包中，极少有人按照村组规定上交承包费，且村组对承包费用的使用也不够公开透明。有村民用承包费用抵村组欠自己的出工工资，还有村民用承包地抵自己家庭新增人口的口粮田，承包秩序被进一步破坏，造成了承包费更难收取的乱象。与此同时，当地村庄十年九旱，生产生活用水较为紧张，现村庄共有3口机井，均为二十世纪八九十年代村民共同出资出力修建，当时管井员按照水文单的次序依次放水，供应农田灌溉。在种植结构改变以后，用水量增大，距离水井的远近成为用水多少的关键，而在分地的过程中，距离水井近的土地又都划分给了村组干部及其亲属。传统的自发性形成的轮流用水秩序失效，利益受损群体往往联合起来向各级政府“讨说法”，乡镇调节办的工作人员表示，每年用水时节，几乎每天都有灌溉引起的纠纷事件。
