一、引论 纵观新中国成立以来乡镇治理的发展历程，基层治理正逐步由原来的受绝对权力支配，走向资本与权力“共谋”的社会资源分配机制。然而不管是前三十年集权体制下计划经济的政治逻辑，还是后三十年发现市场运行客观规律的改革逻辑，其根源都是“后发国家”的“赶超型”思维方式。十一届三中全会上提出的“以经济建设为中心”正是在有效性中积累合法性的基本策略的贯彻落实，直至今日依旧是左右地方政府行为的“指挥棒”。这个理念在一定历史时期确实发挥了迅速摆脱物质匮乏困境的作用，实现了生产力的解放和发展。但在实践中，许多地方将“以经济建设为中心”理解成“唯经济发展论”，甚至是“唯速度论”，由此形成的粗放型经济发展模式，对社会的长期健康可持续发展埋下了深刻的隐患。因此，通过城乡统筹强化基层政府的公共服务水平，并不只是推动产业升级，拉动消费需求，其本质在于优化资源配置，体现社会公平正义。而这一进程能否取得实质性效果，还有待进一步的实践检验。 二、P镇基本情况：乡镇治理“后发赶超”的理论与现实 “后发”是基于发展视角对发展中国家的理论归纳，而“赶超”则是描述后发国家推动经济的一种战略选择；前者是对发展现状的评估，后者是对发展取向的定位。无论“后发”还是“赶超”，以政府为主导推动经济发展的基本立场是相似的。因此，从治理视角将研究单位从国家转移到地区，其理论内涵对于现实地方政府行为依然具有解释力。 L市是一座历史悠久的东海古城，在经济发展比较发达的J省，省内GDP排名常年靠后，属于典型的后发地区。近年来，随着国家全面深化改革开放战略的逐步推进，L市正面临着前所未有的发展机遇，这为P镇赶超战略的实施提供了良好契机。P镇位于L市西郊，与城区隔河相望，原属于L市D县，2008年3月划给L市X区，是典型的城郊镇。全镇土地面积108平方公里，辖18个行政村、1个社区，总人口5.6万人，耕地面积8.8万亩。工农业基础较好，农业形成花卉苗木、蔬菜、水产三大产业，工业有硅产品、机械、建材等门类，经济开发区、现代服务业集聚区位于境内。 2012年，P镇被列入L市首批城乡统筹试点镇。2013年3月，L市前任市委书记到P镇调研，提出了P镇城乡统筹要以“农村社区化、农业园区化、农民市民化”为发展方向。按照“三化”构想，P镇以规划设计为引领，以项目建设为抓手，以机制创新为动力，建设“一个新镇区、两个新社区、三个农业产业基地、三个特色园区”，计划用3～5年时间，建设成为J省经济强镇、J省现代农业示范区、国家级生态镇。自2013年7月全面开工建设以来，P镇城乡统筹建设29个重点项目已完成总工程量的70％。文体中心、商业中心一期、新社区、基地管理服务中心、环湖道路、道路桥梁等一系列项目竣工。共计520户农民迁入新社区。城市优质公共服务资源逐步向乡村延伸，全镇生态环境持续改善提升。2013年全镇完成财政总收入1.91亿元，一般预算收入完成1.4亿元，规模以上工业总产值14.9亿元，农民人均纯收入15300元。 经过多年的努力与积累，特别是近几年的超常发展，P镇面貌日新月异，已经成为全市第一工业强镇，连续多年综合目标考核居前列，被市委、市政府评为“经济增长优秀乡镇”和“财政十强乡镇”。 三、城乡统筹中的“上下共谋”：乡镇治理“后发赶超”的运行机制 由上至下层层加码，与地方政府官员考核和晋升直接挂钩的压力型体制[1]，是激发后发地区赶超行为的重要因素。对于赶超型地方发展模式而言，下级政府完成任务的情况对于上级政府的绩效考核至关重要，谋求生存和争取更多的资源成为上下级政府的共同目标。因此，地方官员为了取得政治锦标赛的胜利，一方面将考核指标分解下达划片负责，另一方面也会抱团作战，构成分担重任的集体减压阀机制。在这一过程中，那些具备创新思维，具有清晰发展定位和战略，能够强势表达政治诉求并主导治理过程的领导，与其他类型的地方领导者相比，更容易在短时间内迅速落实上级领导政策意图，在地方治理层面打开突破口，获得显著成效。因此，他们能轻松获得上级领导的政策支持，自发激活现有体制空间，积累政策和资源优势。上级政府对于各类“擦边球”行为的默许或旁观，在某种程度上等同于认可，则有助于政策创新的合法化、绩效化，并逐步被效仿和推广。P镇在经济相对落后的L市，凭借早先发展较好的工业基础，与市区毗邻的地理优势，在新一轮城乡统筹中获得了率先发展的特权，成为上级政府落实赶超战略的最佳选择，而上下级领导干部之间的共谋同治则成为战略实施的重要保障。 (一)书记挂帅 试点和授权是具有中国特色的重要政策方法工具，在乡镇基层治理中运用尤为普遍。所谓试点，是面对不熟悉的新情况，在执行不熟悉的新政策时，通过实地调研，先选择恰当的小范围进行尝试，以小规模试验避免大的失败，从而少走弯路。这种一般与个别相结合的工作方法，在改革开放后，随着“实事求是”思想路线的确立，“政策试点”的理论和实践价值得以重新显现[2](P28)。与各种试点相配套的政策支持的落实，在纵向政府间关系中则主要表现为授权，尤其是倾斜授权，即将特定权力有选择地授予某些地方政府或下级政府[3](P138)。在乡镇一级的基层政府中，将试点和授权相结合的管理机制就是所谓“管片和包村”。无论干部负责的是片还是村，通过将特定治理单位划分不同区域，授权给掌握着不同行政权力和资源的干部负责管理，一整套“试点”的治理逻辑得以贯穿其中。在推行城乡一体化建设中，2012年L市通过设立城乡统筹试点工程，采取“以点带面”的基本策略，将试点乡镇划分给L市各级各部门领导负责。P镇凭借工业和地理优势，成为首批城乡统筹乡镇，并由L市前任市委书记直接负责。书记挂帅为P镇的发展带来了各种政策优惠和资源便利。
