户籍制度是一项以“人”为对象和目标的国家治理制度，户籍制度改革关系到亿万人切身利益和经济社会长远发展。人口红利作为一种特殊的资源禀赋，是造就我国近40年经济增长奇迹的重要推动力量。这里从人口红利的视角，分析户籍制度与应对人口红利衰减、挖掘人口资源潜力的内在关联，以及新型城镇化之于实现人口红利的重要性，并由此给户籍制度提出要求，进而探求在此背景下户籍制度的改革进路。 一、户籍制度的演进 户籍制度作为一种次级社会制度，对社会关系特别是城乡关系有着重大的影响。传统农业社会大多采取“口系于户、户着于地”的做法，把农民与土地紧紧固着在一起。新中国成立以后户籍制度仍然采取了这种管理方式，为农民的迁移和流动划定范围、设定限制，诸多方面与社会系统的运行不协调，至今仍具有“瓶颈”效应和迟滞效应。 (一)城乡二元结构的基础性制度 以户籍制度为核心的城乡分割体制以及相关的不平等二元交换制度、差别化二元教育制度、歧视性二元社会福利制度等分割体制，在路径依赖的强化下，造成了城乡正常合理流动的阻塞，是城乡二元结构的根源所在。陆益龙(2004)指出，户籍制度导致的当代中国城乡二元社会有三重意涵：一是通过统购统销和剪刀差等制度安排，获取农民的利益；二是通过限制农民进城的户籍制度安排，剥夺农民的迁徙自由权和对幸福生活的追求权；三是剥夺农民的平等权、福利权和发展权。我国逐步形成的城乡隔离制度，造成了城市与乡村的“空间分层”和城镇人口与农村人口的“身份分层”的社会分层结构。[1] 户籍制度把人们的身份分为城镇和农村两种，同时与生活物资供应制度、人事档案和劳动用工制度等相配套，在城市与“单位制”相结合，在农村与“人民公社制”相配合。对农民来说，意味着一般只能在本公社内从事生产和生活：对工人来说，意味着把终生受雇并得到国家对个人生活的照顾与个人流动性的丧失捆绑在一起。户籍制度还是一系列排斥制度和政策的根源，并通过附着的各项公共服务和社会福利制度间接制约社会融入。[2]如果是非经准许的人口迁移，由于在迁入地得不到国家按户籍人口分配的资源和正常的劳动就业、子女受教育和社会保障等权益，就无法在迁入地立足和生存，这种迁移就变得不可能。户籍制度由此成了国家配置资源进而影响公民权利实现的操作窗口，成为城乡二元结构的基础性制度。 (二)农民进城的管制与松动 二元户籍制度建立的直接目的，就是严格限制城乡之间特别是农民向城市的流动。①从那时起，国家先后颁布多个法规和政策限制人口从农村迁往城市，未经准许的农村人口向城市的流动，称为“盲流”。1978年以来，户籍制度开始了缓慢而曲折的改革，尽管没有触及其核心——城乡二元户籍制度，但农村富余劳动力和城市工厂企业用工的供需关系变化，行政权力对城乡流动控制的放松，使农民进入城市、农业户口人员进入非农业部门的机会明显增加，产生了蔚为壮观的“民工潮”现象。2014年，全国农民工总量近2.74亿，逐年递增之势不变。②2013年我国常住人口城镇化率为54%，超过世界平均水平，但是户籍人口城镇化率仅为36%。也就是说，约有2.5亿以农民工为主体的流动人口，一只脚踏进了城市的工矿企业和社区，却无法成为真正的市民，只能在城市和农村之间“候鸟式”迁移、“钟摆式”往返。 为什么会产生中国式的农民工迁移？尽管政府采取各种措施控制人口迁移，但是城市丰厚的资源和明显高出一大截的收入水平形成强大的拉力，农村富余劳动力和生产效率的低下形成了强大的推力，吸引着大量农民想方设法在城市立足。人们的这种迁徙愿望和行为无非是出于求优期望的满足，追求一种比迁出地(主要是农村和相对于大城市的中小城镇)更好的生活条件。尽管市场化进程大大减弱了就业排斥，但流动人口的就业岗位依旧受限，多半只能在体制外就业，集中在次级劳动力市场，从事技术要求较低和劳动强度较高的工种。农民在住房、教育、医疗、养老等方面被排斥在一般社会保障和住房保障制度之外。[3]他们中的大多数都要在其农民工生命周期结束后离开城市、返回农村，演变为一种“内卷化”的阶层流动模式。 (三)新一轮户籍制度改革评析 21世纪以来，中央政府加力推动，地方政府自主探索，户籍制度改革的步伐明显加快。党的十八大和十八届三中全会将户籍制度改革作为全面深化改革的重点内容，确定了户籍制度改革的路线图。提高户籍人口城镇化率，应加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标。这1亿人主要指农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口。2014年7月，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》出台，这是一份具有重大里程碑意义的户籍制度改革文件。此后，各省(区、市)和市地县的户籍制度改革方案陆续出台，截至2015年11月30日，已有25个省(区、市)出台户籍制度改革方案(见表1)。
本轮户籍制度改革的突出特点，在于取消农业户口与非农业户口性质区分和蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，进一步放宽了大中小城镇户口迁移条件。最为关键的是，为农民工平等享受基本公共服务打下了基础(实行居住证持有人享受基本公共服务)、制定了路线图(什么情况下“享有”，什么情况下“逐步享有”)、提供了保障(现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为进城落户的条件)。鉴于此，可以认为，户籍制度改革已经进入十分关键的加速推进阶段。但是，本轮户籍制度改革仍是权宜之计，呈现出阶段性特点。一是大城市、特大城市户籍控制依然严格。表1的分析表明，不同规模和等级的城市，户籍制度改革的范围和力度也不同，大体遵循着小城镇—中等城市—大城市—特大城市这样的逻辑关系，城市规模越大，中心特性越明显，户籍的限制和门槛越高。城区常住人口100万以上的大城市，特别是500万以上的特大城市，一般实施户口迁移限制政策。二是城乡户口实质统一面临不少难题。实行城乡统一户口登记以后，相对消除了城市户口优于农村户口的权益，但也有一些农村户口独享的权益可能会被改掉，比如普通高校招生农村学生优先待遇、农村孕产妇住院分娩补助等。亦可能造成城乡居民身份认定困难的问题，需要调整认定政策，比如农村土地承包权、集体财产权、集体资产收益分配权主体认定等。三是城乡基本公共服务均等化任重道远。城乡之间社会保障、教育、医疗等方面基本公共服务离均等化还有很长的路要走。
