改革开放以来，我国的户籍制度改革在中央和地方层面取得的进展有目共睹。如同中国其他领域的改革一样，户籍制度改革“自上而下”和“自下而上”两种方式兼而有之。从政策层面看，中央政府对户籍改革的推动一直是较为积极的。许多省市也在户籍改革方面进行了积极探索，究其改革的出发点，既有对中央出台的户籍改革政策的呼应，也有适应地方经济社会发展的需求。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对新一轮户籍改革的总体要求、差别性户口迁移政策、配套措施等做了明确规定。从中央政府的“顶层设计”可以看出，本轮户籍制度改革不仅是落户政策的调整，统一城乡户口登记、全面实施居住证制度、健全人口信息管理均提上议程，其改革力度、涉及范围和配套措施是前所未有的。作为户籍改革重要内容的国家层面居住证制度取得重大进展。2014年12月，国务院法制办公室就《居住证管理办法(征求意见稿)》向社会公开征求意见。2015年10月21日召开的国务院常务会议通过《居住证暂行条例(草案)》，自2016年1月1日起施行①。 此次户籍改革有两个重要目标：一是努力实现农业转移人口及其他常住人口在城镇落户，让在城镇就业居住的农业转移人口和其他常住人口暂时没有落户的，能够逐步享受当地的基本公共服务和便利；二是要通过推进户籍制度改革，统一城乡的户口登记制度，全面实施居住证制度，基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，建成国家人口基础信息库，实现跨部门、跨地区的信息整合和共享。 此次户籍改革的两大目标进一步引发对户籍制度功能的思考。关于户籍制度的基本内涵，应该有狭义和广义两种不同的理解。狭义的户籍制度是指国家有关机关依法收集、确认、登记有关公民年龄、身份、住址以及亲属关系等基本人口信息的法律制度②。其基本功能表现在：一是证明公民身份并确立公民的民事权利和民事行为能力；二是为政府制定国民经济和社会发展计划提供基础的人口数据；三是维护社会治安，发现和防范犯罪。这三大职能可被视为户籍制度的本位职能③。而广义的户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置、财富及权利分配职能。也就是说，除了发挥户籍的本位职能外，户籍制度还被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，户籍制度的基本功能发生了严重异化。 本文试图回答这样三个问题：一是户籍制度为什么在建构和发展过程中发生了功能异化？二是改革开放以来哪些力量推动了户籍制度的功能回归？三是户籍功能渐进回归过程中有哪些重要政策议题值得关注？ 一、户籍制度何以功能异化？ 学术界关于户籍制度功能异化的主要分析框架被称为“社会控制论”或“社会管制论”，迄今为止，该理论仍有较强的解释效力，只是在不同的发展阶段，实施社会控制的目的和力度有所不同。多数研究把新中国户籍制度的建立与1958年《中华人民共和国户口登记条例》的颁布实施对应起来。实际上，该项条例的颁布实施有其自身的制度酝酿和催生过程。新中国的户籍制度是以重建社会秩序为目的而产生的，而秩序的建构需要社会控制④。1951年全国统一的城市户口登记制度建立；1954年起普遍建立农村户口登记制度；1955年，国务院颁发《关于城乡划分标准的规定》，确定将“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计指标，城乡分割的二元社会结构初见端倪。但此时的户籍管理制度只是监督而并非控制人口流动的机制⑤，公民在城乡之间的流动还是相对自由的，政府并不是采取强制的、命令式的控制方法来营建公共秩序，而是采取说服劝阻的方式，尊重行动者自由、自觉和自愿的原则⑥。1951年的《城市户口管理暂行条例》第一条就申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”1954年新中国第一部《宪法》规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。这一时期户籍管理的主要任务，是“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字，为国家经济、文化、国防建设提供人口资料”，应该讲基本上履行的是户籍制度的本位职能。而之后户籍制度承载功能的放大和不断异化与我国的工业体系建设及发展战略息息相关。 在国家工业化初期阶段，中国政府推行的是重工业优先发展战略，而重工业有一种内生的“资本排斥劳动”的机制⑦，政府投资不断向资本密集的重工业倾斜，工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。数据显示，1952年到1977年间，工业净产值占国民收入的比重上升了30%，而工业就业比重仅上升了10%左右，就业结构明显滞后于产业结构。在资本稀缺、劳动力剩余状态下，为推行重工业优先发展战略，一方面需要加快资本积累，另一方面又需要控制劳动力从农村流出，保证城市就业机会和福利不外溢⑧，于是开启了中国以农村供养城市的模式。自20世纪50年代开始，国家在包括粮食统购统销制度、劳动用工制度、社会保障和城市福利制度、户口迁移制度、人民公社制度等方面颁布一系列政策法令，将城乡人口、劳动力分隔开来。
