党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革”。迄今为止，我国省直管县改革已大致经历了前后三轮。第一轮是2002年前后以财政省直管为主题的改革，第二轮是2005年前后以强县扩权为主的改革，第三轮是2010年后行政省直管为主的改革试点。从现在的情况看，相关改革已进行了十五年，但各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。到底如何认识省直管县？如何定位省直管县？如何推进省直管县？本文试对此进行回答。 一、当前省直管县改革面临的窘境 省直管县改革是一个早已启动、迄今为止却仍没有完成的课题。继2002年、2005年两次高潮之后，2010年再次迎来了新一轮的省直管县改革试点。这一年，中央编办确定了安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等8个省区30个县(市)进行试点，计划用三年左右的时间完成，以为全面深化省直管县改革提供经验。从参与试点的省来看，既有东部发达省份，也有中西部欠发达省份；既有普通省份，也有民族地区省份。从各省选择的试点县来看，既有经济强县，也有经济弱县，既有工业大县，也有农业大县和产粮大县，样本种类比较齐全。从试点内容看，各地推进省直管县主要围绕以下几个方面展开：一是进一步扩大试点县的经济社会管理权限。二是将调整试点县的管理体制，由原来的市管调整为省管，较多省对试点县采取了省内经济社会发展单列的方式。三是适度调整干部管理体制、垂直部门管理体制、司法管理体制、人大政协体制等(张占斌，2013)。从效果上看，此次试点中无论是所取得的成绩、还是所反映出来的问题，都没有走出此前两轮改革的窠臼，而是与此前有着极大的相似性。比如成绩方面，试点县主要反映提高了行政效率、释放了县域发展实力、增强了统筹能力、有效地扶持了区域节点城市、稳定了粮食生产和农业基础，等等。在问题方面，也仍然是此前试点中一再反映出来的市县关系问题、省管理能力不足的问题、通过放权仍然不能促进当地经济社会良好发展的问题、县级政府履职能力素质不足的问题、垂直部门与当地发展所需脱节的问题、干部制度问题，等等。以此而论，这轮试点仍然没有达到效果、没有形成改革共识。事实上，现在各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多；对于下一步省直管县如何进行，更是仁者见仁，智者见智。具体可概括为以下三个“不清楚”： 1.省直管县的政策目标不清楚 从政策目标上看，2002年实施省直管县，主要目标是解决基层财政困难。2005年前后各地大力推行省直管县，主要目标是“强县扩权”(东部地区)或“扩权强县”(中西部地区)。2010年全国范围内的省直管县试点，主要想为全面实施行政省直管县积累经验。表面上看，每一次的政策目标都是清楚的，但连贯起来看，就会发现三轮省直管县的政策目标之间缺乏连续性，且每一轮的试点都未能“善终”，而是不了了之。如财政部曾于2009发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，要求在2012年底，全面实施财政直管县(民族县除外)，结果不了了之。2005年前后，各地争相对强县进行扩权、或者用扩权来强县，但最终是强县扩权有限，扩权也很难说就强了县，结果不了了之。2010年中编办推动的全国试点，拟拿出一套全面实施行政省直管县的方案，现在看来要达到这个目标也很难。换个角度，从各地的层面上看，省直管县在很大程度上成了万能药方，今天要应对基层财政困难，过两天要加快县域发展，再过些时候要保证农业大县、产粮大县不掉队，现在则是要推进新型城镇化，建设中小城镇等。总之，只要涉及纵向行政体制调整的问题，都试图用省直管县达到“一招鲜”的奇效。 2.省直管县的改革方式不清楚 通过各地、各阶段的试点，各方面逐渐认识到，由于我国地域广大、各地情况千差万别，省直管县不能采用“一刀切”、“齐步走”的方式，应当“分类推进省直管县改革”。这一说法获得了广泛的赞同。但是，一旦落实到具体的操作层面，这里的“类”到底是指什么？如何分“类”？不同“类”如何进行？现在看来仍然是大而化之、很不清楚。如有人认为“类”是地域概念，即分东、中、西部，在经济发达的东部地区，省直管县可先行一步，在经济相对不太发达的中、西部地区，省直管县可缓行一步。但是，一旦回到“真实世界”，就会发现这种建议在实践层面基本上没有价值，因为东部也有欠发达县，西部也有经济强县。还有一种“类”是按经济发展水平划分，其衡量指标主要是GDP总值与地方财政收入，以此划分，经济强县可率先进入省直管行列，或者通过赋予一些县相应的经济社会管理权限，将其培育成未来的强县。但实践中也可以看到，2009年以后，一些经济相对落后的产粮大县、民族地区的落后县、贫困县也陆续进入了省直管县的名单。如果用“乱花渐欲迷人眼”来的形容当前的省直管县改革，是一点也不为过的。 3.省直管县的政策出口不清楚
