2009年7月11日，经中央编委和广东省委、省政府批准，中共深圳市委、深圳市人民政府联合发布《深圳市人民政府机构改革方案》，深圳市大部制改革就此拉开序幕。在这次机构改革中，深圳市在构建决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的政府运作模式方面取得了一定的成效。在此基础上，2014年深圳又进行了新一轮的政府职能转变和机构改革调整，进一步对2009年的大部制改革进行了修正与完善。本研究试图追踪调查深圳市大部制改革以来的运行情况，探讨地方政府大部制改革中存在的问题和可供借鉴的经验。 一、政府大部制改革的理论检视 人类群体必须解决如何就公共事务作出决定的问题，“这个由谁决定的问题便产生了政府问题。几乎所有的社会都创立了专门制定并实施集体决定的机构，这些机构实体就是政府”[1]7。政府的使命就是“向社会提供公共产品和公共服务，以及对社会进行管制”[2]。由此，政府机构和职能是否合理，其决策和执行是否高效，政府自身运行成本的高低都事关政府的治理能力。 改革开放以来，我国先后进行了7次大的政府机构改革，前5次主要解决“政企分开”的问题，以求逐步适应市场经济发展的要求。2008年以来，我国提出了“大部制”改革的目标，以适应国家治理现代化的现实要求。“在当代世界，政府机构改革一般被看作行政体制改革的重要组成部分，是提高政府行政效率和效能、完善政府治理结构、更好地履行政府职能、重构政府价值、实现有效分权、提高政府社会管理和公共服务能力的必要手段。”[3]因此，大部制改革可看作是重新进行“三定”，更好地运用公权力、维护公共利益的过程。在此过程中，如何实现部门之间的协调和制约，彻底解决推诿、扯皮、争利等现象，则是一个长期的博弈。 1999年，《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》指出，地方政府的机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出。一是政府直接干预企业的生产经营活动，难以发挥市场在资源配置中的作用；二是政府越位管理情况过多，一些应由社会自我管理或由社会中介组织提供的服务，也由政府大包大揽；三是政府部门权力利益化倾向严重，加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了社会公平发展和市场体系的培育。[4]马克思在总结巴黎公社的宝贵经验时，提出了以“消除官僚特权、减轻人民负担和归属人民”为内涵的“廉价政府”理论，[5]同时，目前我国的政府机构较为庞大，从业人员和行政管理费用较多。“1978年，我国政府的行政管理费为52.9亿元，占政府财政支出的4.7%，而到了2006年，行政管理费为7571.05亿元，占了政府财政支出的18.73%，快接近于20%了。反观其他国家，行政管理费占整个公共财政开支，最高的是13%，而美国这样的大国也还不到10%。”[6]这不仅影响党和政府与人民群众的关系，还妨碍经济发展和社会稳定，必须下决心进行地方政府机构改革。 大部制改革是当代政府改革的一种国际流行趋势，大部制也成为市场经济发达国家广泛采用的政府部门设置方式。在该体制下，同类职能由一个部门进行管理，避免传统体制下的多头管理、职能交叉等问题，对职能相近的部门进行合并重组，能够使部门利益趋同，目的明确，有利于从根本上克服争权夺利、推诿扯皮的现象，能够形成精干力量，使政府机构保持稳定性，提高行政效能。[7]从“权力三分”的角度看，探索实行大部制有利于形成决策权、执行权和监督权的协调和制约。有些执行性的职能将会社会化，交由社会组织甚至公民个人完成，政府将集中精力做好决策、监管等工作。在政府决策中，决策职能相对集中，决策部门可以更清楚地看到哪些适合政府部门自身行使，哪些交由社会承担更为合理，从而既能促进决策的科学性，又能实现权力的科学配置和规范运行，使决策更科学民主，执行更迅速有效，监督更客观公正。可以说，探索实行大部制是精简政府机构，提高政府的决策力和执行力，降低政府运行成本的有效举措。 二、深圳市大部制改革的主要内容 在深圳市实行的大部制改革中，原来的46个工作部门被减少到32个，设立了发展和改革委员会、科技创新委员会、经济贸易和信息化委员会、财政委员会、规划和国土资源委员会、交通运输委员会、卫生和人口计划生育委员会、人居环境委员会和市场监督管理委员会等9个承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的委员会，理顺和整合部门职能部门为“局”和“办”，通过归口管理制度和联席会议制度两种运作方式，初步探索了决策权、执行权、监督权相互协调和相互制约的格局。 (一)“委—局”的目标定位 一是提高政府绩效。政府绩效包括公共行政的成本、政府部门的产出与效益和公共行政成本与收益比较三个部分。[8]422-423政府职能部门数量的多寡，直接影响到政府绩效的高低。通过将决策、执行、监督三项事权分离，让政府机构更加精干，使执行机构在绩效合同的指导下，依据组织自身的性质和发展选择专业人士，采用先进的管理方法和技术提高行政执行的现代化、专业化水平，都是提升政府绩效的有效方式。二是提高政府决策质量。公共决策的主体是“由政府、非政府公共组织和民众”[9]4构成的体系化的主体。在国家治理现代化的背景下，有效提高公民的政治参与，对提高政府决策质量至关重要。通过听证、议证、民间调查、专家咨询、市民参与等行政参与新方式，能有效降低决策的不确定性和决策成本，减少决策失误，提高决策质量和决策水平。三是增进公共权力的“公共性”。政治权力作为政府管理的生命线，其本质上是“特定力量的制约关系”，在常态下必然是公共力量，其所要实现的是社会群体的共同要求，[10]67这就要求公共权力回归“公共性”。“三权”的制约与协调机制彻底打破了原有的三权合一的部门权力垄断格局，减少了决策中的部门利益，推动了公共权力进一步回归“公共性”。
