一、问题的提出与研究进展 (一)研究缘起与问题 新中国成立后，我国农地制度几经变迁，土地产权的法律主体和实践载体不断变革，产权结构的目标取向也因时而异。随着实践的发展和社会的转型，目前的土地产权结构与市场经济发展要求之间出现了一些不适应，由于制度设计的不完善，农民权益、农业效率和农村发展等社会问题不断凸显，近年来出现了土地流转不顺、土地财政依赖和征地拆迁冲突等治理难题。 如果将视野置于农业现代化、新型城镇化、中后期工业化迅速发展与深度融合的宏阔场域中，我们会发现农村土地问题与当下国家重大发展战略和整个经济社会转型紧密相连；将目光投向农民权益、农村稳定和社会公平的现实挑战上，也会发现农村土地制度的有效供给、适时改革和创新探索直接关涉农民生活水平的提升、农业生产的长效发展与农村社会的和谐稳定。毋庸置疑，正在进行的农地制度改革是全面深化改革进程中最重要、也是最敏感的话题之一。正因如此，农地制度的存续与变迁是我们必须回应和解释的重大社会现实问题。将农地制度的时代性和问题性联系起来，对其存续和变迁进行理论解读是提升治理能力的现实要求，也是对农地制度进行改革完善的实证基础。 我们以时间为刻度，以制度变迁阶段为位序对农地制度进行回顾与评估(见表1)，在此过程中遇到了以下问题：从制度存续的角度出发，在特定时期和实践层面上，农地制度体系内部同时存在高效和低效的部分。①为何低效制度得以生成和持续？农地制度的“低效闭锁”效应是如何打破的？从制度变迁的角度来看，新中国成立以来的农地制度在产权结构分化的总趋势下呈现出所有权的稳定性及其在实践中的弹性化。家庭承包制之后农地所有权制度基本保持稳定，但在现实中却有极大的弹性空间。那么此种制度安排背后的主导因素是什么？正是基于以上问题，本文尝试在吸收已有研究成果的基础上建构新的分析框架，从文本和实践两个角度解释农地制度的存续和变迁。 (二)研究进展与局限 20世纪80年代至今，农地制度问题得到了学界持续的关注，农地制度的改革、绩效和创新等问题激发了众多学者的研究热情，取得了大量有价值的研究成果。从分析范式上来看，当前受关注较多的“诱致性—强制性”制度变迁范式强调权力运作和制度变迁的向度；②国家行为、地方政府行为、村干部和农民的偏好与认知等解释路径侧重于对制度变迁主体及其相互之间互动与博弈的考察；③而交易费用、产权配置、经济绩效等分析范式聚焦于成本和制度均衡的考量。更加综合性的分析框架则对效率、公平及社会稳定三者间的关系在农地制度变迁中的重要作用，④对农地制度变迁的历史进程以及土地使用规则的“不确定性”进行了系统分析。⑤ 围绕本文所侧重的制度变迁逻辑和机理，以往的研究认为“生存危机”加速了土地制度的革新，⑥“集体成员权”使耕地按人口均分成为内在逻辑，⑦在更加抽象的意义上，农地制度变迁被视为渐进性的“自发演进”过程，⑧其演进路向受到国家、地方政府、农民组织、村干部及农户等“主体博弈”的影响。⑨由此也引发了对地方治理结构的关注：地方政府和村干部的偏好与强势地位对于土地权利和土地调整具有极大影响，⑩集体决策在农地制度演变中具有重要作用。(11)当然，“路径依赖”对农地制度变迁的影响贯穿始终，无论采用何种分析思路，都不应忽视这一因素的力量。(12) 作为制度变迁理论的集大成者，诺斯首先开展了对意识形态的研究，认为非正式制度对制度变迁或维系发挥着重要作用。相比之下，国内将影响农地制度存续和变迁的非正式制度因素纳入研究的成果并不多见。从宏观性角度看，制度变迁受到双重秩序演化路径的影响，因此在强调外部规则的同时不应忽视传统文化、记忆等内部规则的重要作用，(13)作为内部规则的组成部分，观念因素不仅对农地制度变迁产生影响，同时对制度创新也发挥作用。(14)与本文的研究更加切近的是，已有的研究提出了“思想解放”的解释，认为农村改革归功于真理标准的大讨论，思想的解冻在制度变迁中发挥了潜移默化的作用。(15)与此同时，新中国成立后中国共产党主流意识形态的嬗变与土地政策的演化存在内在关联。(16)从“地方性知识”出发，农民经由土地而产生的一系列社会关系和文化规则属于土地制度的组成部分，民间俗例和社会规范对制度变迁具有重要影响。(17)更进一步，非正式制度往往会规范和协调社会秩序，是影响我国不同区域内异质性次生农地制度的重要因素。(18) 总体而言，现有研究取得了一些有价值的成果，但仍有局限：在时间跨度上，大多聚焦于改革开放以来的农地制度，缺乏较长时间的历史性研究；在研究类型上，现有的描述性研究对于制度为什么变化、怎样变化和变化程度等深层次问题的解释还不够；在理论依据上，多数研究者“只从自己研究的学科领域探讨农村土地制度”，(19)整体性、交叉性的研究存在进一步运用的可能。一些研究贡献了较为宏观的视角，如“结构—制度”分析、“多重制度逻辑”以及“制度与生活”等，(20)这些视角从不同侧面解读制度变迁，但对于制度变迁过程并未作出令人满意的解释；(21)在研究内容上，已有成果对非正式制度变量的分析力度还存在不足：一方面，对农民观念、民间俗例的侧重忽视了国家意识形态的统合作用；另一方面，对政治组织偏好和意识形态的倾斜则弱化了“地方性知识”的力量。由此引致的后果是对民众需求和政策供给的互动着墨不多，对制度变迁的复杂性重视不够。
