负面清单模式的治理价值与挑战

       1 背景

       负面清单(Negative List)是国际贸易领域的通行管理办法，其核心是明确列举外商投资的禁止名录，其余领域完全放开。这一做法也称为负面清单路径(Negative List Approach)和负面清单管理模式(Negative List Management Model)。负面清单的历史可追溯到1834年德意志关税同盟的建立。但现代管理意义的负面清单始于1994年生效的北美自由贸易区(NAFTA)。此后，负面清单在国际贸易协定中得到日益广泛的采用，如“跨太平洋战略经济伙伴协定”(TPP)、“跨大西洋贸易和投资伙伴协议”(TTIP)、欧盟与加拿大之间的“全面经济贸易协定”(CETA)等都采用了负面清单的管理模式。据统计，近70个国家和地区采用了负面清单管理模式。负面清单管理模式成为国际自由投资与贸易的象征性制度[1]。

       我国的负面清单管理模式经历了从试点到推广的渐进过程。上海自贸区于2013年9月30日首次推出了自贸区的“负面清单”，《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入管理措施(负面清单)(2013年)》列明了自贸区内对外商投资项目和设立外商投资企业采取的与国民待遇等不符的准入措施。2014年7月1日，上海推出了2014版“负面清单”，对负面清单的列举内容进行了消减，得到国内外商业投资者的认同。2015年4月20日，国务院批准并发布的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》列明了不符合国民待遇等原则的外商投资准入特别管理措施，适用于上海、广东、天津、福建四个自由贸易试验区。2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。负面清单制度将在全国范围内推广实施。作为一项新的制度安排的负面清单制度，引起了国内不同领域学者的关注。

       2 研究现状

       有关文献中对负面清单管理模式的研究和探讨主要有三个视角：一是法律的视角。其典型代表为王利明教授。王利明认为，负面清单奉行“法无禁止即自由”的法治理念，充分体现了私法自治精神。作为一种市场准入管理模式，负面清单既是私法自治精神的具体落实，又是私法自治精神的重要保障[2]。王利明还认为，负面清单能够有效地限制公权，尤其是规范审批权，因此是一种新的治国理政模式[3]。二是经济的视角。郭冠男和李晓琳认为，负面清单制度实质是市场准入制度，是我国建立现代治理体系的重要内容，其目标是从以正面清单为主的管理方式向以负面清单为主的管理方式全面转型。负面清单需解决的市场准入问题包括：准入门槛过高的问题、竞争公平性不足的问题、准入管理程序复杂的问题、市场运行透明度低的问题[4]。三是公共管理的视角。毛寿龙认为，负面清单倒逼政府改革，让政府归位。政府应改变其官本位的结构，让企业参与规则制定和落实，而不是企业在破坏市场秩序、政府在制止企业。政府和企业之间应该是平等关系[5]。从已有的关于负面清单管理模式的研究文献来看，经济方面的研究较为具体深刻，法律和公共管理方面的研究相对笼统，对负面清单的治理价值缺乏全面的阐释，对实施困境的剖析流于表面，如蜻蜓点水。鉴于此，本文将讨论的重点放在负面清单模式的治理价值和所面临的挑战这两个方面，力争在研究的深度上有所增进。

       3 负面清单管理模式对治理变革的价值

       尽管负面清单原来只是经济领域的管理工具，但是，其背后所蕴含的理念却对整个治理模式的演进有着巨大的推动价值，主要体现在以下几个方面。

       3.1 负面清单模式有助于提升中国治理变革的国际认同

       国际认同是中华民族伟大复兴愿景的内在要求。近年来，中国所实施的“一带一路”、亚洲投资开发银行的战略举措，其目标和诉求不仅是解决国内的经济发展问题，还包括中国国际影响力的提升，是中国国家治理变革的重要内容。国际认同也不仅是经济发展成就的认同，还包括治理理念和工具的认同。负面清单模式在全国范围内的推行标志着这一世界性治理工具在我国治理现代化中被广为接纳和采用。负面清单作为世界性治理工具更容易被其他国家理解和接受。我们的治理工具和理念被国际接受的程度越高，我们在世界舞台的追随者就会越多，中国的世界性引领作用也会随之不断增强。

       国际认同实质上也意味着治理变革过程中改革与开放二者并重。改革是变化，开放是面向世界的变化。开放取向相对应的是封闭取向。新中国建立之前，中国所经历的落后挨打历史其根本原因在于闭关锁国、夜郎自大的封闭治理取向。从中共十一届三中全会开启的改革开放以来，中国发生了翻天覆地的变化，取得了令整个世界为之震惊的成就。这也证实了开放取向在国家治理演进中的不可取代的价值。在追求国家治理现代化的今天，一些人在成就面前飘飘然，认为中国可以甩开世界自谋发展，把“中国特色”和“中国模式”当作自我封闭、拒绝开放的借口，与开放对立起来了。封闭的观点与全球化、信息化的时代趋势相背离。现代化本身就蕴含时代的共同特征和治理理念、治理方法的共享。知识和信息的共享是现代管理的核心理念之一，也是当前“大众创业，万众创新”战略实施的必备条件。开放既为世界范围内知识和信息的共享提供了基础，也为国际社会认识中国、认同中国提供了更大的机会，为中国的发展开拓了更为广阔的空间。

       3.2 负面清单模式有助于落实政府在经济管理领域的分权

       30多年来的中国政府改革一直是围绕政府在经济管理领域的权力变化所展开的，其实质是政府与市场之间的权力分割问题。这一变化的演进总体上可分为以下六个阶段。

       政府垄断，市场萌芽阶段。1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确我国经济体制从产品经济转向有计划的商品经济。人们开始意识到市场应该发挥一定的作用，市场作用开始发挥。1988年政府改革职能转变的中心就是理顺关系、下放权力，减少政府干预企业经营活动和改变经济管理方式。