我国权力清单的雏形可追溯到2005年河北省邯郸市的市长权力清单，但这还不是严格意义上的权力清单，真正开始推行权力清单制度是党的十八届三中、四中全会之后的事情。由于这两个具有权威性的文件的号召，各地纷纷将权力清单制度的推行纳入政府工作的重要议程。本文以权力清单已经公布或正在公示的江苏、浙江、安徽等为例进行研究，从中不仅可以看出我国权力清单推行的现状，更能看出其中的不足，对其经验和不足进行分析并提出建议，以便在全国各地进行广泛地推广。 一、权力清单制度的理论认识 权力清单制度仍在试点中，还没有完全成熟的经验可以全面推广，从理论上对其进行认识具有必要性。 1.权力清单的实质：权力清单是对现行法律法规中关于各行政机关权限的梳理与归纳，或一定幅度内的适当细化，其本身不产生新的权力。 目前，我国行政权限的来源比较复杂，既有法律的，也有法规的，还有规章以及其他规范性文件的，甚至还有上级行政机关的赋予等。在法律层次上，国务院组织法和地方政府组织法从总体上规定了地方政府及其职能部门的权力，行政处罚法规定了行政机关的处罚权限，行政许可法规定了行政机关在许可方面的权限等。在法规层次上，如国务院的《社会团体登记管理条例》规定了民政部门对社会团体行政处罚的依据。在规章层次上，如民政部的行政规章《社会福利企业管理暂行办法》规定了民政部门对社会福利企业认定的行政处罚的权限。当然，行政权限的来源主要是法律，但法规、规章甚至一定级别的规范性文件往往是对法律规定的细化，也是行政权限的重要依据。从已经实行权力清单的地方来看，权力清单实际上是将行政机关的相关权力通过一份清单形式进行明确列举，使人一目了然，以便监督其行使的一种制度；权力清单的模式基本上都是逐项列出某一行政机关的权力，在每项权力后面附上该权力的依据，有的还附上实施的裁量幅度等。可见，权力清单制度并不是对行政权限的增减，而是按照法律法规规章甚至规范性文件中对某一行政机关权限的规定进行梳理、归纳，以清晰的清单形式予以列举；它只是对行政权限的集中，没有改变行政权限的范围、性质、行使方式，是一种物理性而非化学性的变化。 2.实行权力清单的目的性：清除法外权力和不适应社会发展需要的权力 既然现行法律法规中都有了规定，执行法律法规即可，为何还要再搞一个所谓的权力清单？这就涉及权力清单推行的目的性问题。目前，虽然已经有了法律法规等对行政权限的规定，但行政机关不仅存在着不执行的问题，还存在着没有法律法规依据而行政机关在行使的法外权力，或存在着不少法律法规依据不充分的行政权力。尤其是那些具有利益可沾的行政审批权，为许多行政机关所青睐。许多行政审批权虽然没有法律依据，但由于行政机关长期以来一直行使着，即使没有法律依据，也不愿放弃。“多年的改革出现了这样的现象：政府手中的事项，尤其是审批事项如同‘割韭菜’似的，一茬割掉了，另一茬又长了，特别是基层行政部门，砍掉了一批行政审批事项，一段时间之后，又以变相的形式卷土重来。”[1]实行权力清单制度可以达到以下三个目的。第一，对行政机关的合法权力与无法律依据或依据不充分的权力进行区分，以达到剔除非法权力行使的目的。第二，现实中还存在少数权力，虽有法律法规上的依据，但已经与市场经济和全面深化改革的形势明显不相适应，属于即将废除但因法律法规尚未修改而没有被废除的行政权力，对此，需要通过权力清单的方式对其行使进行适当的限制等。第三，一些法律法规规章由于对权限划分不清，长期处于交叉、扯皮状态，通过权力清单方式可以进行确认或重新配置，使之更为清晰、明确。 3.权力清单可能产生的法治价值：厘清权力边界使权力运行公开化并促进依法行政 权力清单通过对法律法规上所规定的行政权限的明确列举，将行政机关的权力限制在一定的范围内，这在法律上就厘清了政府与市场的关系——凡是在权力清单范围内的，政府可以管，而不在权力清单内的，政府不应该管；厘清了行政权与公民权利、社会权力的关系，行政权不可越过其范围侵犯公民权利，亦不可擅越权限侵扰社会权利。这实际上具有了将行政权关在笼子里从而达到对行政权的控制与规范的目的。同时，权力清单明确的权力也是责任，行政机关必须履行这些职责，不可怠于履行或选择性履行。对于依职权的行政行为，行政机关必须及时做出；对于依申请的行政行为，相对人一旦申请，行政机关要及时作出答复等。这样就形成了一个逻辑：行政机关必须在权力清单范围行政，不可逾越权力界限；行政机关若在权力清单所列出的范围就必须行政，不行政即失职渎职，将承担法律责任。此外，权力清单公之于众以及行使程序的透明性，都将行政机关行使行政权力的行为置于阳光之下，它“以打破行政权力运作的封闭性和神秘化为宗旨，倡导开放、透明的政务运作模式，强调行政权力在阳光下运行，向公众和社会开放，增进管理者与公众的交流互动，让政府自觉接受人民和社会的监督”[2]，防止政府不作为、迟作为、乱作为以及相互推诿扯皮等，促进行政机关依法行政。可见，权力清单制度的推行可以作为促进政府依法行政的突破口。 这里需要讨论的问题是：权力清单是唯一实施依据吗？权力清单的实施能否适用“法无规定不可为”的法治原则？有人曾提出，为了实施权力清单，必须要明确权力在权力清单范围内运行，权力清单范围之外的权力一律不能行使。这里实际上涉及权力清单的性质问题。正如前述，权力清单只是对法律法规规章关于行政权限的梳理、列出，其本身并不是法律法规规章，以其作为权力行使的唯一依据，其法律依据何在？如果某行政机关出于种种原因，没有将某一具有法律法规规章依据的权力列入清单中且没有被法制机构审查时发现，该权力就不能行使了？不行使就是一种渎职，行使了也是合法的。因此，就权力清单现行情况看，人为地要求将权力清单作为权力行使的唯一依据且不允许清单之外的权力进行行使，是没有法理依据的。要分清权力清单之外的权力属于何种情形，对于确实没有法律依据的，要坚决禁止行使。 二、权力清单制度的实证考察 (一)权力清单推行的现状素描
