传统城镇化是低成本、不可持续的模式，表现为支撑城镇化快速推进的要素成本或被刻意忽略，或被变相压低。为了维系这种以城乡二元结构为特征的“非常态”城镇化模式，其主导者——各级政府，不得不付出极高的行政成本和社会代价①。尤其是地方政府基于“属地化行政发包和政治锦标赛模式”[1](P24)形成的激励扭曲(周黎安，2008)，成为权力寻租、官员腐败以及条块分割问题的根源，土地、社保等基本公共服务低成本引发的对于农民工等弱势群体的不公，导致城镇化“化地”不“化人”，社会问题频发、维稳成本陡升、行政资源浪费。IMF对各国政府的实证研究发现，政府的高成本必将导致公共财产的流失与滥用[2]，这对社会总福利也是极大的损失。新型城镇化强调以人的城镇化为核心，初衷在于让城镇化福祉充分释放并惠及更多人。在这个过程中，之前隶属于农村自治组织的村民“洗脚进城”成为社区居民，很多配套制度也随之跟进、调整甚至变更。城镇人口的集聚、城市边缘的扩张，对改革城市原有公共服务、社会治理和行政管理体系提出了新要求，也为降低城市行政成本、提高管理服务质量和效率带来了新挑战。 根据国家新型城镇化综合试点的要求，新型城镇化要“创新行政管理和降低行政成本的设市模式”。长期以来，一方面，由于理论的相对滞后，行政区划调整和行政体制改革远远落后于经济改革，且改革习惯于“摸着石头过河”，缺乏前瞻性。即便是新公共管理“典范革命”的引入，也并未像预期那般对实践产生太大影响。另一方面，制度上的“路径依赖”以及出于稳定因素的顾虑，使得政府在制度变革上缺乏积极性。考虑到行政区划调整和行政体制改革的复杂与反复程度，决策层触及此类改革的意愿较低。总的看，构建适应新型城镇化的行政区划与行政管理体制，并未形成体系完善、科学规范的顶层设计方案。本文旨在梳理行政区划调整与行政成本研究的相关观点，考察行政区划与行政体制对新型城镇化推进的障碍与问题，提出城镇化推进与优化行政区划、推进行政体制改革之间实现耦合和共促的路径选择，为推进中的新型城镇化提供借鉴。 一、文献及历史变迁的梳理 行政区划调整与行政体制改革在中国改革开放和现代化进程中发挥着战略性保障作用，处于改革的中心环节，是一块“难啃的硬骨头”。如何优化行政区划结构，创新行政管理和降低行政成本，既有研究从历史纵向和中外横向维度开展了多方面研究。笔者以行政成本视角为出发点，对城市化进程中行政区划调整历史沿革以及行政成本控制做了整理。 追溯中国的封建社会史，行政区划调整历来是为统治者稳定政局服务的。县、郡、省作为历史上延续时间较长的行政治理单元，包含了政治、社会、经济、文化的完整系统，其所遵循的“属地原则”，带有浓厚的地域行政色彩。地方行政长官被称作“父母官”，主管着行政、财政、诉讼、裁决、赈灾等几乎所有公共事务，掌控着黎民百姓“生杀予夺”的大权。省界的划定自明朝起已基本成型，虽历经朝代更迭和新中国成立，但既有省区间区域调整变动不大，很多省界呈“犬牙相入”之势。从行政区划结构看，等级化的城市行政管理体制特征，无论是封建时代还是新中国成立后，都体现得极为明显。这种体制有利于强化上级对下级的行政管辖，保证政令统一，体现了行政权对效率和稳定的双重诉求；而且，集权的行政架构通过增加部分行政成本，有助于预防战争暴乱和社会无序造成的统治危机，在客观上也起到了集聚人口、降低社会交易成本和改革风险的目的。 结合国际经验，市场经济发达的国家，通常更注重区域功能导向目标，而不太热衷于带有浓厚行政色彩的“属地观念”，且地方政府组织体系呈现多样化、灵活性等特点。以推行联邦制度的美国为例，传统行政区划中除按地域划分的州、市、县外，还存在包括(教育)学区、卫生区、消防区在内的特别区域。这些特殊的管辖区域可能与县、市等普通政区重合，也可能跨越多个普通区，且作为州的独立一级行政单位存在[3](P108-125)。有学者总结了发达国家首都地区跨行政区治理模式，并将其归结为四种模式，即“特区+区域委员会”的华盛顿模式、大伦敦市政府模式、巴黎大区议会模式和日本东京都特别区及正式与非正式并举治理模式。[4]这些模式的共同特点在于，都淡化了政府权力归属意识，体现了地方治理效益最大化的需要。 行政区划调整的目的在于降低行政损耗，提高行政效能，这与追求高效、公平、廉洁政府体系的行政价值是契合的。但在现实中，却往往存在与之相悖的力量。正如“瓦格纳法则”指出的，随着人均收入的增加，政府支出占GDP的比重也随之提高。由于政府与公民间“委托—代理”关系存在的信息不对称、代理成本难考核等不足，使得政府行政成本“惯性”增加不可阻挡，控制政府成本相应地成为各国要解决的共性难题。马克思在《法兰西内战》中提出“廉价政府”的理念，主张建立一个精简的、成本很低的、不浪费人民血汗的政府，提供了一个控制行政成本的新愿景。现有关于政府行政成本的研究，包括了对高成本原因的分析、国内外研究比较以及行政成本模型构建和策略等。通常认为，官僚乐于预算最大化，从而导致行政机构不断膨胀，政府成本攀升[5]，使得科层官僚制存在着更多的管理成本，比较而言，新公共管理主要存在的是交易成本。行政体制改革的过程，绝不能成为交易成本取代管理成本的简单的替代，而应着眼于降低行政成本和提升公共服务品质的需要[6]。数据挖掘发现，长期以来，我国省级行政区域的行政成本增速均超过了GDP、财政收入和财政支出的增长速度(范柏乃等，2011)，控制行政成本迫在眉睫。在造成行政成本高企的原因中，行政区划类变量和行政成本存在着显著正关系(张光，2007)，区划面积越大，人口规模越大，行政成本就越高。同时，政府高昂行政成本的主要影响因素表现在主体和制度两方面，主体性因素包括成本意识薄弱与错误政绩导向下的不计成本、政府规模过大、行政能力不足和官员行为偏好；制度性因素包括财政预算制度、监督制度和评估制度等[7]。因此，降低行政成本需要多管齐下，辩证施策。
