新中国成立以来，我国经历了三次重大农地制度改革。第一次是建国初期，打土豪分田地，把地主富农土地无偿分配给无地和少地的农民，实行的土地小农所有制，土地个人所有、家庭经营，土地所有者与经营者是一致的。但这次土地制度改革维持的时间非常短，从1950年到1952年，还不到3年时间，就在全国展开的农村合作社运动中，把农民所有土地在4年之内就迅速变为合作社和人民公社集体所有，并且实施集体经营，土地所有者与经营者也是一致的。农地集体所有集体经营为特征的人民公社制度坚持了25年左右的时间，直到20世纪80年代初的第三次农地制度改革为止。这次农地制度改革是在坚持土地集体所有制的前提下实施的土地经营制度的改革，也就是把集体经营改为家庭经营，被称为家庭承包制。第三次土地改革的特征是土地集体所有，家庭经营(郭熙保，1995)。[1]这里需要说明的是，改革初期家庭承包制称为家庭联产承包责任制，随着形势的变化，现在既没有联产，也没有生产责任，不交租税，与集体的关系纯粹是法律上的承包关系。因此，称之为集体农地家庭承包制比较合适。 第三次农地制度改革已经过去了30多年，与以前两次农地制度改革相比，时间要长得多，虽然也经历了一些小的调整和变动，但承包制这种制度本身并没有发生根本性变化。在过去30多年中，我国经济和社会环境发生了翻天覆地的变化。工业化和城镇化已经进入中后期阶段，农业剩余劳动力绝大多数已经转移到非农产业和在城市定居，在农村的劳动力越来越少，而且留守农村的农民呈现出老龄化、女性化和低素质化(郭熙保等，2010)。[2]在这种情形下，如果继续固化30年前的那种家庭承包关系已不合时宜，新一轮土地改革箭在弦上。改革的重点应在农地流转制度上。按照十八届三中全会精神，让市场在资源配置中起决定性作用。土地也是一种生产要素，只有在市场中流转才能得到最有效率的利用。 下面我们将简要回顾一下我国农地流转制度和政策的演变，指出这种流转制度在当前面临的主要问题及其改革的新思路。 一、改革开放以来我国农地流转制度的演变 改革开放以来，我国农地改革就是坚持在土地集体所有制基础上经营制度的改革。因此，农地流转也是指在不改变土地所有制基础上的农地承包经营权的流转。顺便指出，这里所说的农地流转是指在不同农业经营主体之间的转让，不改变农地农用性质。 (一)早期的农地流转：从不准许到准许，从无偿到有偿，从单一形式到多种形式 改革开放初期，中央是不准许承包地转让的。1982年中央一号文件和随后修改的宪法就明确规定，农民承包的土地不准买卖、不准出租、不准转让，如果无力经营，承包户应无偿把承包地退还给集体。 但是，从1984年起，中央的政策发生了变化，开始准许农地使用权转让。1984年中央一号文件规定，“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内……可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包……转包条件可以根据当地情况，由双方商定。”但文件同时规定：“自留地、承包地均不准买卖，不准出租……”。1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》以法律的形式明确规定“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”；“买卖、出租或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得。”这表明中央已允许承包地经过集体同意可以转包给第三方经营，但规定承包地不能买卖，不能出租，这意味着承包权流转必须是无偿的，如果获得流转收益，就是非法的，必须没收。 1988年4月通过的宪法修正案把土地“不得出租”这几个字删除掉了。宪法修正案第十条第四款把原宪法表述“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1988年12月通过的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)修正案根据宪法修正案把1986年通过的《土地管理法》中第二条第二款中“不得出租”字样相应删除掉了，并且在该条增加了第四款“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”这就从法律层面使土地转让合法化了，而且允许出租意味着承包地可以有偿流转了。1993年颁布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》进一步明确了承包地有偿流转，该文件指出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。”1995年国务院批转的农业部发布的《关于稳定和完善土地承包关系的意见》中，进一步重申了承包地经营权有偿流转的政策，但是该文件把承包地流转的各种方式更为具体地列举出来了，如转包、转让、互换、入股等流转方式所获得的收益都受到法律保护。并且进一步指出：“土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案”。该文件还是坚持农地流转需经发包方同意。
