城镇化建设是城乡一体化建设，涉及的制度改革领域包括城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、产业转型等问题，也就是说，城镇化是一个系统的制度建设与社会建设问题，或者说，城镇化是一个城乡治理体系和治理结构的重建问题。 但是，推进城镇化或城乡一体化发展的制度改革的实质性突破口就在户籍制度，也就是说，户籍制度的改革与其他制度改革具有内在关联性并产生互赖效果。理由有三：第一，户籍是一种身份。户籍制度使城乡居民区分为两种权利不平等的身份：市民与农民。而这两种身份的权利与义务由一系列歧视性的制度来规定。第二，户籍是一种权利。户籍与教育、社保、福利等连在一起，市民与农民成为利益不平等的社会阶层，形成身份等级制度。第三，户籍制度与迁徙自由、就业自由、公共服务均等化等关联在一起，本质上体现的是分配公平和分配正义问题。 一、户籍制度的社会身份含义 户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套行政和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配，因此，户籍制度的社会本质是公民权、财产权和公共服务的不平等。 新中国成立后，国家试图通过一种有效的制度安排，在社会中建构一种“人工维持的秩序”①。从建国初到第一个五年计划(1953-1957)结束这一段时期内，户籍制度的基本功能主要是“搞好社会治安，保障安全”，为国家的管理和建设提供人口资料。②在计划经济体制下，发展重工业的资金主要靠农业积累，发展轻工业的原料主要靠农村供应，因此，为避免农业劳动力流失和城市人口增多所带来的压力，控制乡村向城市的人口迁移量，使国家资源有计划地配置，户籍制度当初的人口注册登记和人口数据统计等管理功能逐步演变为控制公民个人的迁徙和居住自由以及接近和占有资源权利的制度安排。 1958年的《户口登记条例》使户籍制度成为城乡分治的制度基础。该条例以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度。《户口登记条例》颁布的目的，是为了控制农村剩余劳动力过多流入城市，缓解城市粮食供求矛盾和城镇住房、交通、就医的压力。但作为国家工业化、现代化发展战略一部分的户籍制度，其本身存在“一种逻辑的悖论，一方面，国家极力希望更快地在城市发展工业，另一方面，户口政策又试图限制工业劳动力增长，控制农民进城；国家只关注农业增长，而限制了农民在农村外的发展机会”③。户籍制度本身内含着反城市化取向，这能够部分地解释其后发生的几次反城市化运动，比如1961-1965年遣送解雇职工回乡，以及“文化大革命”时期的知识青年“上山下乡”等。 户籍制度从最初的人口注册登记和人口数据统计等管理功能到最终以行政和法律的方式固定下来的城乡二元利益格局体系，进而形成城乡居民身份等级制度。这种身份性等级以国家法律的方式来强制推行，且涉及社会中几乎所有的人，具有一种“前现代”的农耕社会性质，并且这个制度又很明显地具有国家资本积累的功能，这在近代化以来的国家发展历程中并不多见。具体讲，户籍制度所具有的社会等级、社会分层和社会身份含义，大致包括如下方面： 第一，户籍制度以城乡为界将全国户口划分成农业户口、非农业户口两种类型，城乡人口被分成两个经济社会利益不平等的社会阶层，形成事实上的身份等级制度。不仅如此，户籍制度具有由先赋因素决定阶层地位的社会身份意义，以及基于地位、财富、权力、威望、知识等社会资源分配的阶层之间的社会不平等意义。最后，具备权利本位主义(即不同种类的户口具有不同的权利)特征的户籍制度，成为中国社会的基本结构形式。 第二，户籍制度构成城乡二元结构——由市民组成的城市社会与由农民构成的农村社会——的制度基础。与国家工业化的资本积累和计划经济体制、等级社会相适应，城乡二元结构和户籍制度有利于社会的稳定和管理，有利于加强国家财税汲取和社会控制能力。在这里，城里人与乡下人的户口簿(“城市户口”和“农村户口”)不仅成为一种身份的体现，更是一种资源享有权的确认。比如，户籍制度与粮食供应、劳动就业、福利保障、义务教育等等具体社会制度紧密结合在一起，户籍制度衍生出固化公民迁徙、区分城乡居民身份、分配城乡居民利益享有、确定城乡居民负担承受等等附属功能。 第三，户籍制度造成公民事实上的权利不平等。一是农民的政治权利无法得到平等保障。政治生活基本上只对城里人开放，对农民基本上不开放，也就是说，农民基本上没有诸如选举权和被选举权以及担任国家公职的权利。二是违背了现代民主社会的基本权利原则，诸如人人生而平等的原则、迁徙自由的原则等等，农民的权利受到制度性的剥夺和歧视。三是对农民经济权利的剥夺，这包括财产权、平等竞争权利、就业权利等等。概言之，户籍制度内含着的公民基本权利、政治权利、经济权利、社会权利的不平等，无不受到一系列社会制度体系的支撑而固化下来。 总之，户籍制度体现的是公民身份的不平等。公民身份的本质就是国家要保证人人都能作为完整的和平等的社会成员而受到对待，而要确保社会成员的公民身份感和国家认同，就要把日益增长的公民权赋予每个人，包括农民。马歇尔指出：“公民身份是一种地位，一种共同体的所有成员都享有的地位，所有拥有这种地位的人，在这一地位所赋予的权利和义务上都是平等的。”④概括地讲，没有平等的公民权利就不可能有公民身份感，也就不能建构国家认同。
