新中国成立后，在工业化赶超战略指导下，为了让农村支撑城市、农业支撑工业，国家建立了城乡二元分立的户籍管理制度，严格控制人口迁移特别是向大中城市迁移。作为一项基本社会管理体制，户籍制度不仅具备人口登记的最本质功能，还附加了生活必需品供应、就业、教育、住房、医疗、养老和劳动保障功能等大量资源配置和利益功能。①通过这种制度安排，城市居民凭借非农业户口的身份，享有衣食住行等基本公共品的供给及生老病死、入学就业等基本社会福利的供给，农民则被排斥在外，由此形成了城乡社会二元分割的格局。城乡二元户籍管理制度带来显著的弊端，在政治上，是对公民权利人为地分为三六九等②；在社会层面上，加剧了城乡居民的阶层分化，成为隔离城乡的行政基石③；在经济上，违反了市场经济要素配置规律，人为地隔断了中国城市化与工业化过程。④ 改革开放以来，伴随着30多年的经济高速增长，我国经济社会发生了巨大的变化。一方面，大量农村人口涌入城市。经测算，从1978-1999年间，中国农村劳动力向城镇迁移的人口总量占整个城镇人口增长总量的75％。⑤“六普”数据显示，2010年全国流动人口总量达到2.61亿，比2000年的“五普”数据增长了81.0％，其中，绝大部分为农民工。在大量农村劳动力向城市迁移、就业和居住的过程中，不断突破户籍对城乡居民的地域限制，有利于劳动力、资本、土地等资源的优化配置。另一方面，农民工市民化问题日益严峻。据统计，2014年末，我国常住人口城镇化率为54.77％，户籍城镇化率是35.9％，这二者之间18.9个百分点的差额，主要是2.5亿左右的农民工常住人口被统计为城镇人口，但并没有真正成为城镇居民。农民工不能在就业、随迁子女教育、社会保障、住房等公共服务上享受与城镇居民同等的待遇，无法融入城市并长期在城市生产和生活，造成了越来越严重的经济社会问题。⑥这些变化对户籍制度造成了强烈冲击，直接推动了户籍制度改革进程。 一、改革开放以来我国户籍制度改革的演进逻辑 (一)二元户籍制度的解冻时期(1978-1992) 1978年以来，家庭联产承包责任制的实行极大地解放和发展了生产力，大量农村剩余劳动力从土地中解放出来。同期，苏南、珠三角地区的乡镇企业蓬勃发展，对劳动力的需求快速增长，吸引了农村剩余劳动力向城镇大规模转移。为适应大规模人口流动的需要，国家开始对户籍制度作出调整，逐渐放宽农民进城务工、经商的政策。1984年1月，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮在集镇落户，实质上是允许农村劳动力自由流动。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许到集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，只要具备一定条件就可以在集镇落户，并统计为非农业人口。标志着我国户籍壁垒的坚冰开始松动，小城镇户籍已经向农民开放，为农民流向小城镇提供制度上的保障。1985年9月，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，开始施行身份证制度，表明我国户籍管理工作转向为人户结合的管理模式。1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，赋予农民可以在城镇长期居住的合法权利。1988年中央政府在粮票制度尚未取消的情况下，允许农民自带口粮进入城市务工经商。这一阶段的户籍制度改革，以允许农民凭借暂住证可以长期在城镇合法居留、允许符合条件的农民到小城镇落户为主基调，标志着我国城乡二元户籍制度开始解冻。但由于受制于计划经济体制的束缚，本阶段的户籍制度改革只是在原有城乡二元户籍框架内的局部调整，没有从根本上突破城乡居民身份和社会地位的制度区隔。 (二)二元户籍制度的有限突破时期(1992-2002) 1992年党的十四大确定了社会主义市场经济体制的改革目标。社会主义市场经济的发展迫切需要进一步放宽对人员、资源流动的限制，从而倒逼二元户籍制度改革走向深入。 针对在小城镇经商务工的机会有限、对农民的吸引力有限这个现实问题，1992年8月公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，在小城镇、经开区、经济特区、高新区等范围内对外商亲属、投资者、被征地的农民实行当地有效城镇户口制度。在这一基础上，大部分地方采取较为机动的“蓝印户口”的户籍政策，使得拥有蓝印户口的人基本上可以享受与正式户籍人口相同的利益。1993年1月1日起，国务院在全国放开粮油价格，停止粮票流通，终结了户口与粮油挂钩的历史。1994年以后，国家在对农业和非农业人口划分标准上，由按照商品粮为准转变为以居住地和职业为准，建立常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。1996年7月，国家正式启用新常住人口登记表和居民户口簿，以地域划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口，使户口登记与公民的居住和身份等真实状况一一对应。1997年5月，公安部发布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》，开始开放小城镇户籍，规定符合条件的农民及其随迁直系亲属均可办理城镇常住户口，各地特别是中西部地区开放的步伐比较大。1998年7月，国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对投亲落户等作出新规定，并放开到中等城市落户。2001年10月，国务院批准公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，全面推进小城镇户籍制度的改革，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件。2002年，公安部进一步明确规定，允许符合条件的农民可以举家迁入或者个人迁入到县级市的市区。至此，包括县级市在内的全部小城镇户口实际上已经对农民全面放开，并对地级市、副省级城市和直辖市的户籍管理制度形成了强烈冲击。 跟上一阶段相比，本阶段的户籍管理制度改革在两个方面取得突破。一是全面放开县级以下城镇户口对农民的限制。农民进入小城镇后身份得以认可，并能享有小城镇居民的社会福利，为突破中等城市户籍迁移限制打下基础。二是逐渐取消户籍制度的附加功能。如终结了延续近40年的“户粮挂钩”政策，有力推动户籍制度向城乡一体化方向发展。由于这一阶段仍然是劳动力无限供给的时期，城乡居民就业具有直接的总量冲突，为了保证城市居民在劳动力市场的优势地位，国家通过户籍制度将户籍不在本地的农民工排斥在均等享受城市社会福利待遇之外。从整体上看，城乡二元户籍管理制度还没有发生根本变化。
