改革开放以来，我国行政体制改革已进行七轮。客观地讲，七轮改革都抓住了转变政府职能这个核心内容，但前六轮的改革路径是通过机构改革带动职能转变，并以机构精简为标签。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年全国人大审议通过行政体制改革举措后均出台了《国务院机构改革方案》。第七轮改革着眼于正确处理政府与市场关系，强化转变政府职能，以简政放权为标志，2013年3月十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》。整体而言，以行政审批制度改革为突破口的第七轮改革在2年多的时间内取得了阶段性成果，政府向外释放职能、内部调整职能的深度和广度不断加强，政府与市场关系逐步调整，市场活力逐渐增强。那么，未来“十三五”时期，行政体制改革的重点任务应是什么？又应该采取哪些措施深化改革？ 一、进一步理顺政府、市场和社会的关系 政府治理是国家治理的重要内容，政府治理现代化是国家治理现代化的重要标志。政府治理的基本特征是多元共治、双向互动和法治保障[1]，政府治理现代化的前提是政府、市场、社会边界清晰，并以法治保障各主体充满内在活力。十七届二中全会提出到2020年建立以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为政府职能的中国特色社会主义行政体制目标，这样的政府职能定位实际上渗透着科学界定政府与市场、政府与公众、政府与社会权责边界的行政体制改革任务，蕴含着政府与市场、公众、社会良性互动的政府治理思维。 十八届三中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标，并且围绕深化经济体制改革提出了“让市场发挥配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”为改革方向的加快转变政府职能任务，这在界定政府与市场权责边界上向前迈了一大步，但是这里并未提及社会组织发挥什么样的作用。在转变政府职能简政放权的改革实践中，有些地方市场和政府作用没有正确发挥，企业和人民群众的获得感不强，究其根源主要是以行业协会商会为代表的社会组织制造的“中梗阻”问题在作怪。因此，理顺政社、市社关系，界定政府与社会、市场与社会的权责边界，将是下一步政府改革的一项重点任务。社会组织不是政府的附属物，也不是企业的分公司，理顺政府、市场、社会关系应将三方置于同等地位进行谋划。因此，在推进政府治理现代化的顶层设计中应该明确提出：让市场发挥配置资源的决定性作用，政府更好发挥创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义作用，社会组织充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。① 当前，我国“强政府、弱市场、小社会”的格局没有完全改变，影响政府、市场、社会正确发挥作用的关键因素依然是不愿意“割肉断腕”的政府。在今后相当长的一段时间内，进一步向市场、社会释放职能，理顺政府、市场、社会关系，依然是推进政府治理现代化的重点任务。在全面推进依法治国的大背景下，应采取四项措施理顺政府、市场、社会关系，保障各自作用正确发挥。 1.加大合法性、必要性审查力度，澄清政府权力清单。目前各地出台的政府部门权力清单中，基于部门利益制定的权力法律条款没有得到清除，造成权力清单数目过多、内容过于笼统。因此，应让企业、社会组织、人民群众、专家学者、基层政府充分参与，严格遵循“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”的简政放权原则，加大对行政职权的合法性、必要性审查力度。在此基础上，制定包括政府及政府部门在内的全口径权力清单，以此界定政府权力。 2.坚持责任本位，制定完整的政府责任清单。当前各地制定的政府部门责任清单，大多是围绕“防止权力任性”设置的，因而造成“一权一责”，权责清单过长。实际上，权力本位的责任清单有悖于服务型政府的政治伦理，况且有许多政府部门虽然没有多少权力，但责任却很饱满，如果只是强调与权力配套的责任，势必会造成政府基本职能的履责真空。因此，应制定基于政府职能的责任清单，并进一步明确责任事项、追责情形、追责主体、追责依据和应负责任。 3.加快试点步伐，全面推行负面清单制度。推行负面清单制度是政府治理模式的重大转变，体现了“规范公权、保障私权”的法治理念。②全面推行负面清单制度，有利于更广泛激发市场、社会活力，进一步平衡政府、市场、社会关系；有利于形成全国统一大市场，构建开放型经济新体制。因此，中央政府应把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，本着维护全国公平竞争市场环境和规范有序市场秩序的基本原则，加快扩大试点范围，由点及面，建立全国统一的、涵盖社会组织成立的、条目尽可能短的负面清单制度。 4.切实按照培育发展与监督管理并重原则，促进社会组织健康发展。当前，以体制脱钩、行为规范为特征的中介机构改革，尽管能够有效规避“红顶中介”问题，但对于提高中介服务水平而言，绝非治本之策。在中国特色社会主义市场经济条件下，应坚持市场化取向，大幅度降低社会组织成立门槛(例如，注册资本实缴登记制度改为认缴登记制度、减少资质资格许可证的限制、减少区域封锁等等)，制定为社会组织扶上马送一程的孵化政策，全面推广政府向社会购买服务制度，推动社会组织广泛建立，促进中介服务市场主体的充分竞争；应坚持法治原则，建立健全培育发展和监督管理并重的社会组织法律法规，完善社会组织信用管理制度，促进社会组织职能依法全面正确发挥。
