中图分类号:G710 文献标识码:A 文章编号:1004~9290(2015)0030~0024~04 毕业生与就业市场结构性失调、学历证书与职业资格证书混乱重复、教育与培训质量下滑以及其他未形之患使职业教育治理危机日益显露。教育部部长袁贵仁在2014年教育工作会议中指出:“实现教育现代化,教育治理要率先现代化。”针对职业教育不能适应现代社会发展的种种治理危机,如果仅就个别问题回应,而不彻底转变政府职能,结果只能是治标不治本。发展职业教育是目前我国适应转型期经济发展和实现教育公平的重要战略,是关涉经济和民生的大事。与普通教育不同,职业教育既有公共的部分,又有私人的部分,所涉及的政府管理部门多元,治理是一个复杂的问题。实现现代职业教育治理体系和治理能力现代化,政府必须下决心“冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”,深刻透析现代职业教育治理体系中自身与其他主体之间的关系,界定政府的权力边界,加强行政权力的有限性和有效性,发挥政府各部门应有的作用,只有这样才能建立起适应社会发展和市场经济需要的“政府主导、学校自主办学、社会广泛参与”的现代职业教育格局。 一、政府权力边界产生的机理分析 边界即范围,权力边界即权力的范围,也就是权力的有限性。对于权力的主体来说,凡是法律没有明文规定的,权力主体就不能去做;对于权力的客体来说,凡是法律没有明文禁止的,权力客体都可以去做。明确了这样的范围即限定了该权力的边界。本文暂不从权力的属性出发,来谈论权力为什么要有边界。因为权力的扩张本性和腐化本性伴随权力始终。对权力加以限制的理论假定,也是出于对权力扩张本性的警惕和对人性的不信任。每个人都有追求自身利益最大化的倾向,因此,不论从权力的属性来说,还是从权力作为一种稀缺的资源来说,权力都需要有边界。 启蒙思想家卢梭提出的“社会契约论”将权力分为了公权和私权。其核心思想是公权为保障私权而生,公共权力应有明确的界限。公权的边界客观上会随着人类共同体的发展而不断做出调整,但在一个特定的历史阶段,公权的边界应当是清晰的而不是模糊的,应当是可控的而不是失控的。[1]而在现代职业教育治理体系中,政府公权的扩大和滥用阻碍了私权的独立,严重限制了职业教育的发展。行政权力是现代职业教育发展的主导力量,因此必须规范和利用可以消解利益冲突的行政权力。 探讨政府的权力,首先需明确国家与政府的关系。关于国家的起源,近代以来有两派比较流行的观点。一派是社会契约论,认为人类为了生活得更好,从自然状态进入社会状态,互相订立了社会契约,交出自己的部分权利,由此组成了国家。这种观点认为国家的主权来自人民,国家应该为人民服务。另一派则是以马克思和恩格斯为代表的阶级斗争论,强调国家是阶级矛盾不可调和的产物。在氏族之间产生利益分化而导致矛盾加剧的时候,处于优势的一方为了维护自己的利益,创立了国家,新的社会制度取代了由血缘关系决定的氏族制度。这两种观点虽然关注点不同,但实际上并不互相矛盾,也不能互相推翻,且同时戳穿了“君权神授”的谎言。不论哪种观点,都认为国家是一种具有公共权力的制度。既然如此,国家中签订契约也就是立法的权力就是属于公众的。公共力量的实施需要有一个适当的代理人,使公意能够发挥作用。公民社会的目的原是避免并改善自然状态的种种不适,而这些不适的地方是来源于“人人是自己案件的裁判者”,于是需要设置一个明确的权威,当社会的每一成员受到任何损害或发生任何争执的时候,可以向它申诉,这个社会的每一成员也必须对它服从,[2]这便产生了政府。在民主制国家中,政府只是行使行政权的机构,是国家权力的执行者和被委托人。 因为国家对公共产品负有责任,因此国家是职业教育的终极责任者。而政府作为国家的行政机构,在现代职业教育的发展中应起到主导者的作用。职业教育与普通教育不同,职业教育是实用主义道德观指导下的教育,[3]是与社会经济发展和个人职业生活联系最为紧密的教育类型。在现代职业教育的属性中,既有属于教育本质的公共部分,又有利益相关的私人部分,这反映在政府的管理实践中,则是职业教育所涉及的政府管理部门多元。除了教育行政部门,还涉及人力资源和社会保障部、卫生部、司法部、文化部等许多相关部门。对于教育公共部分的管理通常是由教育行政部门统筹规划,那么对于私人部分来说,什么形式的政府最合适呢?这个政府应该是具有国家观念的,行政的范围应该在国家意志和行政权力之间。[4]因此,政府虽然掌握着“最高权力”,但并不代表它的权力是无限的。 二、现代职业教育治理体系中政府与其他利益主体的关系 从现代治理理论来看,职业教育所涉及的利益主体是多元的,除了政府之外,还有学校、企业、行业和整个社会。这些主体之间应该是基于国家意志的公共契约关系,职业教育运行中的规则也应该是在这些利益主体平等协商的基础上制定的。在现代职业教育治理体系中,政府的主要角色应是“掌舵”而非“划桨”,[5]这重新界定了政府的角色和功能。政府既然是整个社会的集体力量之一,那么它的权力范围就应该受到其他社会力量的制约。从具体实践来看,现代职业教育治理体系中,政府需要处理的冲突主要有三大类。 (一)政府与职业学校的冲突,也就是教育行政权力与学术权力的冲突 各级各类教育行政部门拥有一定的权力,职业学校也拥有一定的权力,这两个权力之间常常处于博弈状态。教育行政权力是指教育各行政部门所拥有的权力,其运行是通过指示、指令、决议等,自上而下贯彻执行,具有一定的强制性。[6]教育行政权力的目的是保证教育方针和办学思想得以落实。职业学校及其他教育培训机构具有影响学术事务和决策的能力,是对学科和专业教学和培养的影响力和控制力,也就是学术权力。学校(培训机构)是现代职业教育的承载者,其办学过程应该具有较大的自主性。 (二)政府与市场的冲突,是政府非教育行政部门与其各自主管行业的冲突 在现代职业教育领域中,这一类冲突是比较特殊的。与其他教育类型相比,职业教育与市场的距离最近。职业教育的培养目标紧密结合市场对人才的需求,所培养的人才直接输入市场进行检验,所培养人才的标准需要由各行业参与制定,而个人所获得的职业资格又需要由分管各行业的政府部门认证。在现代职业教育治理体系中,政府与市场的冲突体现在政府利益与企业利益、行业利益的冲突。行业和企业是现代职业教育的协同者和指导者,紧密参与职业教育培养人才的全部环节,因此也应该作为职业教育体系的利益主体之一,并承担一定的权责。