一、引言 本文要研究的是中国中央政府部门之间的协调机制，属于政府部门协同中的横向协调工作。①“协调指的是让部门之内或之间的工作互相和谐以促成组织的目标”[1]。中央政府部际横向协调是指中央层级的政府职能部门之间在行使职权、管理公共政策和公共事务过程中进行的协作和调节。②现代政府组织因其功能分化和管辖差异，必然对相关的职能进行专业分工。但是政府的行政管理和公共政策往往需要保持整体性和一致性，因此，组织的横向协调(horizontal coordination)问题似乎是与组织功能分化相伴随而生的。 随着社会风险化和网络信息化时代的发展，一方面，政府部门面临着日益增多的“超组织边界”的公共问题——环境污染、食品药品安全、危机事件应急管理等等，这使以职能化和专业化分工为核心原则的传统官僚组织体系面临着严重挑战。20世纪80年代兴起的新公共管理改革更是导致政府管理和公共服务呈现出显著的碎片化特征，导致单个政府部门无法系统性地解决数量众多的跨部门的公共问题。另一方面，在后现代社会，按照传统理性官僚制原理建立起的功能性组织结构，不是导致政府无力解决跨组织边界的相关问题，无法提供整体性多样化的公共服务，就是造成部门机构和职能扩张，带来管理冲突以及权力交叉和重叠。 因此，在共同参与职能分工的中央政府职能部门之间建立起良好的协调机制，对于提高政府管理效率和服务质量有着至关重要的影响。 二、文献述评 近二三十年来，横向协调、整体性政府、协同政府、跨部门协同、协同治理等理论成为公共管理改革的前沿和热点，都强调把分散化的管理和服务整合起来，建立常态化、制度化的协调机制，提升政府管理的整体效能[2-6]。在实践上，我国的部际协调经历了部门间关系初步建立和发展(1949-1965年)、混乱和恢复(1966-1976年)、渐进改革(1977-1987年)、深层改革(1988-1997年)、平衡发展(1998-2007年)、冲突与协调(2008年至今)等六个不同的发展阶段[7]。在理论上，学术界的相关研究经历了“部门主义研究”、“议事协调机构研究”和“大部门体制研究”等三个阶段，形成了中国“政府部际协调”等研究的论域结构[8]。但是这种研究阶段的内容划分是不全面的，中国中央政府横向协调的实践丰富，除了上述的几种机制之外，还有大量的部际联席会议、相关程序性机制和部际协议等。与此相关理论研究也非常广泛，例如，运用法律视角针对监管部际联席会议的分析[9]等。2008年大部制改革后，中央政府的部际协调机制发生了一系列新的变化，表现在协调主体、权力运行方式和协调形式等三个方面[10]。 部际协调工作通常需要进行相应的制度建设，特别是建立与之相适应的组织结构和工作程序。OECD国家在建立和拓展横向协调方面拥有许多组织形式和技术手段，例如，借助核心执行力(首席执行专员、中心机构、强力的内阁首长)进行或协助进行横向协调[11]。加拿大政府依照资源密集度和正式性程度等维度，把部际横向协调机制分为非正式结构、协议和正式结构等三类[12]26。澳大利亚管理咨询委员会把部际协调结构分为部际委员会、专项任务小组、联合小组、代理安排、致力于特殊目的的前沿机构等五种类型[13]21。经合组织(OECD)将跨部门协同机制分为“结构性协同机制”(structural mechanisms)和“程序性协同机制”(procedural mechanisms)两大类。结构性协同机制侧重协同的组织载体，即为实现跨部门协同而设计的结构性安排；程序性协同机制则侧重于实现协同的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流平台、促进协同的财政工具和控制工具的选择等[14]。 在我国，经历长期的行政改革形成了诸多各具特色的部际横向协调机制，也产生了不同的划分方式。例如，等级制协调和商议制协调[15]；会议、组织机构和主要领导参与[10]；结构协调方法和程序协调方法[16]；以权威为依托的等级制纵向协同模式、以部际联席会议为代表的横向协同模式和围绕专项任务开展的条块间横向协同模式[14]。面对这些多样化的部际横向协调机制的选择，最重要的匹配是合适的结构，既要根据协调事务的内容(信息共享、联合决策还是协作管理)与性质来选择，也要考虑外部条件来选择合适的协调机制，例如，任务的争议与复杂程度、可获得和使用的资源、任务的实施阶段等[12]25,[17]。 通过各种部际协调机制的运作，达到五个方面的目的，即“贯彻政治意志，执行行政任务；促进行政民主，平衡中央集权；消除部门之间的矛盾冲突，强化政府首脑的宏观调控能力；避免机构膨胀，提高政府运作效能；加强部委内部协调，提高政府决策执行的到位率”[15]。部际协调机制在运作过程中也不同程度地存在一些问题，最突出的就是各种议事协调机构和临时机构的膨胀问题，有些机构甚至成为常设机构或取代职能部门[17],[18]。 三、中国部际横向协调的基本形式 新中国成立以来，特别是改革开放以来，中央政府经过多轮的行政体制改革，形成了形式多样的部际协调机制。主要有以下五种形式：第一，由国务院领导主持召开的高层决策会议或现场办公会议，就工作中的重要事项进行决策、分工和协调；第二，建立新的组织结构，如议事协调机构或临时机构，由国务院领导负责协调管理，主要相关部门参与，完成特定事项；第三，主要部门牵头，需要由多个部门共同管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任[19]；第四，部际联席会议，它是由国务院批准成立，通过联席会议进行协商和分工，以实现工作目标的制度；第五，签署合作协议，通过签署部门合作协议，建立部门之间的协调机制，互相配合完成工作任务。其中，以建立新的组织结构为基础的议事协调机构、以建立横向工作制度为基础的部际联席会议和以签署协议为基础的部门协议等三种协调形式，在当前的部门协调过程中发挥着主导性的积极作用，解决了诸多的协调问题，提高了中央政府管理的整体性、协调性和一致性。但是这三种协调形式因其各自的应用背景和自身存在的局限，也面临着诸多问题和挑战，甚至出现了协调失效的情况。
