习近平同志在华东7省市党委主要负责同志座谈会上指出：“同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化”。当前，农业现代化成为“新四化”的短板，而要实现农业现代化就必须改变当前农村土地①细碎化的现状，实现土地的规模化经营。而要实现土地的规模化经营，就必须借助土地流转。现实中，农村土地流转并不顺畅，其原因是多方面的，但我们认为制约农村土地流转的一个重要因素是农村土地同时承载了保障功能和经济功能，而且这两种功能又难以兼容。因此，根据下述“多任务委托代理理论”，只有分离这两种功能才能消除这一障碍。 美国著名经济学家本特·霍姆斯特罗姆和保罗·米尔格罗姆(Bengt Holmstrom and Paul Milgrom，1991)通过研究多任务委托代理问题，得出多个重要研究结论，其中一个重要研究结论是：假定在代理人的成本函数中，各项任务上的努力可以完全替代，即假定在个人(严格凸)成本函数C(t[,1]+…+t[,n])上，代理人选择向量t=(t[,1]，…，t[,m])，这将产生预期利润函数B(t)和信息函数x(t)=μ(t)+ε。因此，如果代理人增加投入到某一项活动中的时间或注意力，那么其投入到其他活动上的注意力的边际成本将上升，即，dMC[,it]/dt[,j]＞0(j≠i)。这一理论被称为“多任务委托代理理论”，该理论的政策含义在于：如果一项工作同时承载多项任务，而且这多项任务之间具有替代性，相互之间不兼容，那么就应当把这些多项任务从这一工作中剥离开来，分别由不同的工作去完成，否则多项任务之间会相互影响，不能实现最佳效果。 如果我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能，并且这两种功能具有替代关系，那么依据上述“多任务委托代理理论”，我们便可以提出农村土地改革的政策建议：剥离我国农村土地的保障功能和经济功能，这样才能充分发挥我国农村土地的经济功能。否则我国农业现代化建设囿于现有的改革思路将难有作为(简新华，2013；钟涨宝、狄金华,2008；温铁军，2009)②。 一、我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能 我国农村土地同时承载了保障功能和经济功能，只是在不同的历史阶段，这两种功能各有侧重。下面通过简要回顾我国农村土地制度变迁的历史，对此加以论证。 (一)1947-1953年，农村土地承载了土地可以买卖的经济功能和家庭保障功能 新中国成立前后，中国共产党政权把征收、没收来的土地，无偿地、平均地分配给无地或少地的农民，旨在实现“耕者有其田，居者有其屋”的社会目标。1947年颁布的《中国土地法大纲》第1条规定：“废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度。”1950年颁布的《土地改革法》第10条规定：“所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫困农民所有。”这一时期的农村土地实行的是私有制(温铁军，2009)，农民具有所分土地的所有权，可以占有、使用、收益和处分。这一时期，我国农村土地制度侧重于土地的经济功能，通过经济功能的发挥实现家庭保障功能。对于广大的农民而言，由于缺乏生活和生产的社会保障，土地利用经济效率的高低意味着家庭保障水平的高低，失去了土地就意味着失去了保障。 农村居民由于缺乏生活和生产的社会保障以及非农就业机会，“农村很快就开始出现了因两极分化，天灾人祸、生老病死、劳力缺乏等原因使得不少农民不得不卖地救急求生，重新失去土地……再次沦为无地雇农或等待国家救助的穷人”(简新华，2013)。土地的私有化产生了严重的两极分化，部分农民失去了土地，从而失去了生活保障。 (二)1953-1978年，农村土地承载了低水平的社会保障功能和集体经济功能 严峻的农村现实是1953年起全国农村开始逐步实行社会主义集体经济的重要原因之一(简新华，2013)。农村社会主义集体经济制度，履行了对农村居民的社会保障功能和集体经济功能③。土地的社会保障功能在农村主要表现为以人民公社为单位在农村建立了“五保”供养制度，以及敬老院、合作医疗、赤脚医生等简易的社会保障组织，尽管这种社会保障范围小、保障水平低，但相较之前没有任何社会保障是一个巨大的进步。实行农村土地集体所有制后，土地的所有权和使用权皆不能买卖和转让，土地只是一种生产资料，它保证了农民基本的生存需要，防止农村的两极分化。从这一角度而言，实行农村土地的集体所有制具有历史意义。 虽然以人民公社为单位的农村土地集体所有制基本实现了较低水平的社会保障目的，但“农村经济绩效从1959-1978年长时期低效徘徊”(刘灿，2014)，从经济效率角度而言“这种做法已经被实践证明是不成功的”(刘灿，2014)。即人民公社化的农村集体经济制度使农村土地的社会保障功能发挥了一定作用，但经济功能发挥欠佳。
