引言：农村土地制度变革的争论 随着我国城市化的不断推进，土地制度改革成为广泛关注的话题。当前土地制度改革的焦点和难点在于农村土地制度问题，围绕农村土地制度改革的讨论，既涉及具体操作层面的问题，更涉及宏观战略层面的考量。就宏观层面看，相关讨论的根本分歧在于对城乡关系的认识和判断上，一些具体分歧背后体现为对城乡关系的不同认识和期待。以对城乡关系的认识为分水岭，可将当前有关讨论分为城市中心论和城乡并举论两种基本主张。农村土地制度改革的城市中心论是目前的主流观点，认为农村土地制度设置应变革不利于城市化发展的制度因素，推动、加速农村人财物向城市流动。这部分论者总体上对城市化道路持充分肯定的态度，认为城乡关系应以城市化为中心。然而，部分学者对此持谨慎态度，认为中国城市化应当走稳健的道路。 当前及今后较长时间内中国究竟如何定位城乡关系，这是选择城市化道路的关键，也是农村土地制度改革的关键。对城乡关系的不同判断和定位，将影响农村土地制度改革方向的选择，进而对中国现代化进程产生不同影响。从世界经验看，土地制度问题也是影响城乡关系的重要因素。[1～3]本文以理解城乡关系为切入点，梳理农村土地制度改革不同进路的基本逻辑，辨析城市中心论的偏差，探寻有利于促进城乡关系协调、适合现阶段我国国情的改革道路。 一、理解城乡关系是农村土地制度改革的关键 从历史经验看，农村土地制度的变革与城乡关系的定位及调整存在紧密关联[4]。在革命时期，中国共产党以“延安道路”的方式实现乡村革命，“创造性地解决了农村在多重压迫下解体的问题”[5]121。在建设时期，国家与乡村关系发生转变，城乡关系有了新特点，包括农村土地制度在内的许多制度设置均与之相关。 1.新中国城乡关系的历史演进 1949年新中国成立，新民主主义革命取得胜利，《共同纲领》宣布“有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制”。在1950年《土地改革法》和1954年《宪法》中，城乡土地私有制均得到法律上的确认。随着社会主义改造和建设的推进，国家逐渐确立优先发展重工业的战略，以剪刀差的方式强制实现农业对工业、农村对城市的支持，同时以国家强制的方式反馈农业和农村，以“缩小三大差别”(工农差别、城乡差别、体力劳动和脑力劳动的差别)，实现城乡统筹。但这个阶段总体偏重于工业和城市，农村处于附属地位，服务于重工业和城市的发展。①为适应这一发展战略的需要，国家重建了城乡关系②，农村土地制度也随之发生变化。建立在土地私有制基础上的小农经济难以为工业发展提供大量资本积累，粮食收购出现困难，土地改革后出现了新的贫富分化和土地集中。在这样的背景下，经历初级社、高级社和人民公社等不同阶段，逐渐确立农村土地的集体所有制，最终形成“三级所有、队为基础”的农业集体化生产模式。 1956年社会主义改造完成后，受制于当时偏重重工业的产业结构，城市吸纳劳动力的能力有限，国家加强对农村人口外流的行政控制，收紧城市用工单位的招工权限，限制临时工的数量和雇佣期限，但未能遏制农村劳动力外流的势头。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，实行严格限制农民向城市流动的户籍管理规定，“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”，在法律上确立了城乡二元户籍制度，以法律形式确认和固定了特定的城乡关系[6]。 由农村土地集体所有制和城乡二元户籍制度构成的制度性的城乡二元结构在很大程度上固化了城乡差别，城乡福利供给体系和水平存在很大差距，形成“剥削性城乡二元结构”[7]25。不过，这种城乡二元结构有其特定的历史合理性，便于国家从农村有效提取剩余，提高资本积累的有效性，确保优先发展重工业战略的实现，为长远发展奠定了基础，同时避免了近代中国在国家政权建设中出现的赢利型经纪替代保护型经纪的“国家政权内卷化”现象[8]。在这个阶段，尽管国家的发展战略总体偏向重工业和城市，但也强调要处理好工业与农业、城市与农村的关系，在农村建立了强有力的组织体系，组织动员农村大量劳动力开展农田水利基础设施建设③，并以集体化的方式重建乡土文化[9]。 改革开放后，城乡关系出现了新变化。随着国家发展战略调整及对外关系扩展，地域间、城乡间壁垒逐渐松动和瓦解。“包产到户、包干到户”的改革逐步在全国推行，最终普遍形成家庭联产承包生产责任制，农业集体化生产模式瓦解，农村土地权属关系发生变化：土地集体所有制得到保留，农民获得土地的承包经营权。去集体化带来大量农村劳动力从土地中解放出来，农民收入来源多元化。[10]235～254改革开放初期，城乡关系朝着缩小城乡差别的方向发展，但1980年代中期以后，特别是1990年代，农村大量资源流出，城乡差别日益扩大，以“农村真穷、农民真苦、农业真危险”[11]为症候的“三农”问题成为关注焦点。在此形势下，农村土地制度开始调整，“三十年不变”和“增人不增地、减人不减地”为中央提倡并写入法律，进而导致农村集体统筹能力削弱，弱化了集体开展农业生产协作、公益事业建设的能力，[12]加剧了农村的衰落和城乡关系的失衡。 2.当前影响城乡关系的若干重要因素 与许多发展中国家一样，中国于21世纪开始进入城市化转型[13]1～2，处于快速城市化阶段。如果说1980年代和1990年代中国农村土地制度问题主要是在“老三农”危机的背景下展开，进入21世纪，特别是取消农业税费后，农村土地制度问题更多的是在嵌入城市化转型的过程中而日益凸显，或者说是在“新三农”问题的背景下产生，农村土地问题在“新三农”问题中处于核心位置④。在城市化转型中回应和构建怎样的城乡关系，成为农村土地制度改革必须面对的重要问题。当前，对城乡关系产生重要影响的主要有以下几个方面：
