中图分类号：D630.3 文献标识码：A 文章编号：1674～0955(2015)05～0121～06 一、引言 20世纪80年代以来，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任，建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。[1]“问责(accountability)是指委托方和代理方之间的一种关系，即获得授权的代理方(个人或机构)有责任就其所涉及的工作绩效向委托方作出回答。”“问责常常与公共行政联系在一起，被视为一种行政结构和治理方式。”[2]在日常实践中，行政问责主要是一种对行政部门和公务人员有效的监督和控制机制，其目的是为了充分提高行政效率和最大限度实现社会效果。[3]问责的对象和主体之间是一种基于法律、政治理念和规章制度规定所对应的责任关系，使得行政问责执行过程具有强制性。一般来说，行政问责一般表现为四个方面：政治、法律、登记管理和职业道德问责。罗美泽克认为公共行政的问责内容及实现机制主要有四个方面：政治、等级、法律和职业(道德)问责。[4]我国行政问责制概念的引入，主要源于两个方面的因素，一是香港特区政府2002年7月的“主要官员问责制”，为我国第一次带来问责这个概念；二是2003年由非典事件引发了社会对“官员问责制”的深切关注，由此带动了行政问责的理论研究和问责实践的探讨。[5]问责制作为一种权力监督和制约的制度安排，实质是想通过一套政府责任追究制度，将静态的政府责任动态化落实。[6] 我国建立行政问责制的直接动因就是近年来随着经济快速发展，各地不断因拆迁、环境污染等发生的公共突发事件。2001年4月21日，国务院颁布实施《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，标志着我国真正开始实施行政问责制。2003年8月，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，这是国内第一个地方政府行政问责条例，开创了我国地方行政问责制的先河。2004年1月，天津市颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》，进一步明确了行政问责的内容、方式、对象、及程序等。紧接着，海南、浙江、河北、深圳、广西、甘肃、湖北、上海、成都等地也都相继出台了领导干部行政问责的相关规定。[7] 2005年之后，我国应急工作全面推进，应急管理被界定为包括预防与准备、预警与监测、处置与救援、善后与恢复四个过程在内的政府行政活动，行政问责的范围也相应有所扩展。《突发事件应对法》对此进行了明确，除上述三种情形外，还强调了预防和恢复中的行政问责：(1)未按规定采取预防措施，导致重大公共突发事件的发生，或者没有采取及时的必要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的；(2)未按规定及时发布突发事件预警或警报、采取预警期的措施，导致发生严重后果的；(3)没有及时在灾害发生时组织群众开展生产自救、恢复重建等工作的；(4)违背相关规定，挪用、截留、私分或变相私分应急救援资金、物资的；(5)未按时归还被征用单位和个人的物质财产，或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。不仅如此，《突发事件应对法》对行政问责的规定还将行政责任上升到法律责任，将暂行条例上升到国家制度。可以说，行政问责制在我国的实践与探索，在一定程度上推动了我国服务型、透明型、法治型政府建设。 二、当前我国行政问责制的现实困境及原因分析 当前，虽然各地在行政问责方面进行积极探索，也取得了一定的效果，但在具体实践中也面临一些困境。 (一)现实困境 我国行政问责制从“非典”危机中的“非常”举措逐步走向理性建制，从个案整治走向制度规范，彰显了政治文明的进步，极大地推进了责任政府、法治政府、透明政府建设的进程。然而，不可否认的是，与西方国家相比，我国在行政问责制建设的实践进程中还存在诸多问题，主要体现在以下四个方面： 1.权责界定模糊不清 我国各级政府和政府部门之间的有些职责不够清楚、权限不够明确，在重大突发公共事件或相关过错事件中追究责任时，由于责权模糊不清，出现相关部门谁都有责任，谁又都没有责任，相互推诿、扯皮的情况。有些部门的行政问责制度规定，对行政失察、失职行为或追究事项的界定过于笼统，对责任追究对象过于模糊，导致在实际操作中难以执行。例如，在追究的责任制前面，至于哪些是“有关”责任人，哪些是“无关”责任人，则没有什么明确的界定。 从各地对问责的暂行规定到《突发事件应对法》的统一规范，官员问责制不仅实现了由地方法规向国家法律的提升，扩展了问责的时间范围和行为范围，却也使问责制在实践中凸显尴尬。一直以来，突发事件的责任归属难以确定，因为现实中既有形式上的“集体决策”，也有实质上的“一把手说了算”。在各地关于行政问责的暂行条例中，责任仅限于响应阶段，而响应是行政机关的职责，追究行政机关的责任尚属合理。在《突发事件应对法》所确立的制度框架中，责任并不仅限于响应，还包括预防、准备、善后等，这并非全都是行政机关的职责，而是由“党委领导(决策)、政府负责(执行)”的，如果只是进行行政问责，显然有失公平。 对此，南京市首先做出了尝试，于2009年3月11日出台了《党政领导干部问责暂行办法》，将问责对象确定为党政干部，在一定程度上解决了权责不对等的问题，但在问责内容上并没有突破，对突发事件的问责仍集中于突发事件的应急处置、信息披露、群众上访等三个方面。此外，这种责、权、利的不清晰，使问责事由的弹性太大，难以认定，缺乏科学性等。因此，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力，才能不断提高和激发行政机关和公务员的工作热情和积极性，推动各项工作的顺利开展，达到行政问责制设计的初衷。 2.问责范围过于狭窄 从问责内容上看，各地的问责制度基本上均强调了三种与重大突发公共事件有关的问责情形：第一，在带领广大群众抗御各种地震、雪灾、洪水等自然灾害，处理矿难、交通事故等重特大事故以及在疫情防治中未按上级要求和有关规定及时、有效地处理，造成严重后果或损失，而且难以挽回的。第二，虚报、瞒报、迟报、谎报重大突发公共事件信息的。第三，未经上级许可，违法、违规采取重大行政措施，导致当地群众大规模集访或重复上访，或引发其他社会不稳定情况的。应该说，前两条在近年来的应急管理实践中发挥了积极作用，使得各地、各级政府都高度重视应急工作，大部分地方政府也能做到重大突发事件信息及时公开，降低了“诱发型”危机的发生频率。但第三条却激发了官员掩盖群众上访的冲动，增加了维稳的成本，也加剧了社会矛盾的积累。
