一个国家的税收制度必然是植根于一定的经济、社会、政治等客观环境，并随着客观环境的发展变化而不断地调整优化的。我国现行税收制度的基本框架是1994年为适应市场经济的发展而建立起来的，已经运行了20余年。虽然在20年间我国根据客观环境的变化对现行税制进行过一些相应的“小修”和“大调”，但随着市场经济体制改革的深入，我国经济社会发生了显著变化，现行税制已经不能适应新形势下市场经济发展的需要。中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标，明确了财税体制改革的目标就是要建立现代财政制度，奠定国家治理的基础。作为现代财政制度重要组成部分的税收制度，必然要顺应经济社会发展的新形势，从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度进一步深化税制改革，构建现代税收制度。现代社会，税收已嵌入经济社会生活的方方面面；税收制度运行机制的特点决定了其不仅是一个经济问题，更是一个法律问题、社会问题、政治问题和技术问题，在各个不同层面对经济社会运行产生影响，税制的优劣关系到国家的长治久安。因此，税收制度的科学、规范至关重要，税制改革需要科学论证，稳步推进。如何才能科学地推进税制改革，如何科学地把握税制改革的方向和路径?本文从税收能力的视角，分析我国税制与税收能力的兼容性，分析税制改革的基础条件，探讨税制改革的方向和路径。 一、税收能力与税制改革关系分析 税收能力是指一国应当能征收上来的税收数额，包括纳税人的纳税能力(payment capacity)和政府的征税能力(collection capacity)。纳税能力是纳税人承受税收负担的程度，主要取决于税源状况，如经济总量、产业结构、企业盈利状况和居民收入水平等；征税能力是政府对既定税制下全部税收收入的征收程度，主要取决于既定税收制度下的税收征管水平与效率(包括征管模式、征管机构设置、税务人员的数量与素质以及税收征管手段等)。从税收能力与税收制度的关系看，具体的税收能力决定着建立什么样的税收制度；反过来，既定的税收制度也决定了当前的税收能力。纳税人的纳税能力及其能力来源结构为税收制度的建立提供了前提条件，决定了税收制度的税种、税基、税负的选择，决定了税制体系的选择；政府征税能力奠定了税收制度实施的可控性、可操作性与可行性，决定了基于纳税能力而构建的税收制度的可实施程度及其功能作用的实现程度。从另一个角度看，基于客观环境建立的税收制度也决定了一定时期的税收能力。税收制度界定了政府税收收入的来源与规模的边界，也就决定了一定时期的纳税能力，决定了税收制度与纳税能力的适应性；税收制度对征收范围、税基、征收环节等税制要素的选择也决定了征税能力能否有效到位。总之，税收能力与税收制度应当是一种相互适应的关系，税制设计与建设必须充分考虑这种相互适应性。 历史的经验也说明了税制与税收能力相互适应的必要。在分税制改革前，由于历史原因和客观条件的限制，我国的税收制度较为简单粗放，税制设计不够科学合理，未能很好地适应当时经济社会发展所体现的税收能力。“分灶吃饭”加包干的财政体制，对地方政府的税收征收行为虽然有硬性的底线约束，但缺乏必要的激励机制，地方政府缺乏“应收尽收”的主动性和积极性。加之当时征管手段单一，征管水平不高，征税能力较弱，导致税收收入增长缓慢，税收收入占GDP的比重逐年下滑。1978年为14.25％，1984年下降到13.14％。①“利改税”后，1985年该比重曾一度提高到22.64％，此后逐年降低，1994年降到10.64％。这种情况直到分税制改革后才逐步好转。从具体税种看，个人所得税的发展也说明了这一问题。我国于1980年开征个人所得税，当时仅对在华外籍人员征收，当年仅征收16万元；1986年开始对我国公民征收个人收入调节税，当年征收5.52亿元；1994年开始实施《个人所得税法》，随着税收能力的逐渐增强，个人所得税的规模由1994年的72.67亿元增加到2014年的7376.57亿元。 实践也表明，税收能力影响和制约着税制改革的目标和进程。近年来，随着我国税收能力的不断提高，税收收入出现了快速增长，为我国实施一系列的税制改革提供了相对充足的收入基础和保障。最明显的例子是，我国近年来实施的企业所得税改革、增值税改革以及提高工资薪金个人所得税费用扣除标准等，都属于减税的政策措施。如果没有税收能力的提升作为支撑，上述改革很难实现。而“九五”规划提出的建立分类与综合相结合的个人所得税制度，之所以时至今日仍难以成为现实，其中的一个主要制约因素便是征税能力不足。 建立在一定时期税收能力基础上的税制才是科学稳定有效的税制，因此，税制改革需要把握两个方面：一是较之于过去税收能力的变化以及当前税收能力的现状，二是税收能力未来的发展变化趋势。只有这样，税制改革才能立足当下，适应未来。税收能力不仅是评判现行税收制度的重要标尺，也应成为确定税制改革内容的重要指引。 二、我国现行税制与税收能力的兼容性分析 (一)税制结构与税收能力兼容性分析 一定时期政府的政策目标决定了税制结构选择，我国为兼顾效率与公平，一直强调建立直接税与间接税并重的“双主体”税制结构。但长期以来一直是间接税在税收收入中所占比重较大。见图1。虽然近年来直接税的比重在逐渐提升，但到2014年，间接税占54.76％，直接税占45.24％，间接税比重大的特点仍然比较明显。
