一、问题的提出 中国的改革开放战略是由农村经济体制变革开启和策动的。自20世纪70年代末期开始，我国农村在冲破人民公社制度约束的基础上，快速构建起农村土地集体所有—农户承包的新型产权制度，并由此确立了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。这一土地制度变迁和组织经营方式创新不仅极大地促进了农业生产效率和农村经济发展，而且对后续我国全面展开市场化改革和对外开放提供了基础作用，发挥了示范作用。家庭联产承包责任是改革开放之后贯穿我国农村经济发展的基础性制度安排，然而，伴随着时间的推移以及经济社会格局的转变，我国在不同时期针对农村土地承包关系的展开方式却进行了持续调整，这种调整可以通过观察政策文本的表述来进行梳理和展示。1984年1月我国发布的《关于一九八四年农村工作的通知》提出延长土地承包期，“土地承包期一般应在十五年以上”。1993年11月我国发布的《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》则提出“为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变”。2008年10月中央十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。显而易见，在改革开放以来的不同时期，我国对农村土地承包关系的思想认识和政策实施既有时序意义的连续性、又有不同时段的差异性，土地承包关系长久不变是我国对农村土地承包关系的最新界定以及政策依据。 问题在于，自2008年农村土地承包关系长久不变这一命题提出之后，我国在思想认识层次存在着明显的分歧，不同学者针对这一命题给出了多种极具差别的解释。例如：刘守英(2014)认为土地承包关系长久不变的制度安排，实际上意味着从有期限的土地制度变成没有期限的土地制度。这种看法能够得到其他文献的支持，例如刘福海、朱启臻(2009)将长包制视为土地承包关系永久不变的实现形式，主张农民土地使用权由土地经营权、收益权、转让权、入股权、出租权、继承权等构成，土地长包制即将这些权利的行使时期从30年变为不设时间的长久期限。高圣平、严之(2009)也指出：土地承包关系长久不变意味着土地承包经营权没有存续期间的限制，即土地承包经营权的永佃化。与上述思路相区别，胡昕宇、韩伟(2010)认为土地承包关系长久不变的实质是土地承包“长期化”，该承包期限应超过现行的30年，同时考虑到农民的态度则不应超过70年。杨久栋、苏强(2015)认为，从法律创新及其实现的角度看，可将耕地、草地、林地以及“四荒”地的承包期一律延长至70年，该期限的起点应从本轮承包期满时再重新计算下一轮承包期。上述认识层面的分歧，很容易引致土地承包关系长久不变在实践操作中的混乱，本文试图从制度、机制和操作三个层面阐述土地承包关系长久不变的内涵，进而立足于期限和起点两个维度解析土地承包关系长久不变的外延，最后从土地承包关系长久不变有效执行的角度分析其实施条件。本文的研究工作体现了对现阶段我国土地产权制度和经营组织方式完善的回应，对于中国提高城乡要素配置效率并化解城乡二元结构具有重要的实践价值。 二、农村土地承包关系长久不变的三重内涵 土地制度是我国农村经济制度以及经营组织方式选择的基础。新中国成立以来，我国土地制度经历了土地改革时期农民拥有所有权和使用权、人民公社时期集体拥有所有权和使用权、家庭联产承包责任制下集体拥有所有权而农户拥有使用权的多次变迁。这种土地制度变迁历程体现了对不同时期我国发展战略与禀赋条件的回应。改革开放之后，我国基于农村生产力提升的诉求确立了集体所有、农户承包的土地产权制度，伴随着时间的推移和经济社会格局的转变，这一制度安排在实践中面临着如下情况变化：一是伴随着本轮土地承包期限的逐步逼近，对土地承包关系、尤其是土地承包权利期限和范围的界定将直接关系到农业经营者的预期，进而也关系到农民对土地的投入力度以及农业生产效率；二是在农村劳动力和人口非农化流转、且土地承包经营权流转的背景下，土地承包关系、尤其是土地承包权限和范围的界定将直接影响土地承包经营权的再配置，进而对土地利用效率以及农村劳动力非农化流转也具有极大影响；三是在城乡土地二元所有制以及农村土地征收的情形下，农民在土地征收程序以及增值收益分配中的权益往往受损，这引致了对农村土地集体所有制合理性的重新讨论。在这方面，何炼成、何林(2005)强调应重新构建我国农村土地制度，将土地集体所有制变革为土地国有制；文贯中(2014)指出农地私有化使农民有所有权分享因土地升值而带来的巨额财富，因而能够缓解城乡收入差距的恶性发展；简新华(2013)则认为中国农村不能实行土地私有制，深化农村改革应完善农地集体所有制和经营方式。上述格局意味着：家庭联产承包责任制以及相应的土地制度安排面临新的阶段性特征，因此就具有基于这些新特征而进行完善的必要。土地承包关系长久不变正是基于上述多重背景而提出的，作为对上述实践背景的回应方式，土地承包关系长久不变自然也就具有多个维度的内涵： 首先，在制度层面，土地承包关系长久不变是指集体拥有土地所有权，集体成员依托这种土地所有权并依法获得土地承包经营权，这种集体拥有土地所有权、农民以家庭为单位拥有土地承包经营权的制度安排“长久不变”。改革开放以来，我国农村土地制度的基本特征是集体拥有所有权而农户拥有使用权，这种“两权分离”是家庭联产承包责任制这种经营组织方式展开的逻辑起点。与人民公社制相比，上述土地制度的特征是将土地使用权交付给农民，与土地私有制相比，上述土地制度的特征是土地所有权属于若干农户组成的集体。当前我国强调土地承包关系长久不变，首先是指以“两权分离”为基础的土地产权制度是适合农村经济发展实践的。之所以如此界定，是因为：以家庭作为农业经营基本单位可以有效规避农业生产过程中的监督成本，从而导致农业经营者的激励内化，国际经验显示：美国和日本等主要发达国家的农业基本组织形式是家庭或农户(高帆，2015)。此外，中国土地产权安排面临着制度约束，即土地制度公有制——城镇土地国有制和农村土地集体所有制是被锁定的(刘守英，2014)，在此背景下，农村土地制度完善的基本线索就是探寻所有权和使用权分离，以及使用权的具体权限和实现方式。更重要的是，在城乡社会保障供给二元化的条件下，农村土地事实上还承担着为农民提供基本养老和医疗等保障功能，这种社会保障功能在中部和西部等地区表现得尤为突出。从这种保障功能出发，土地就不能被视为单纯的经济要素而按照产权私有化逻辑进行配置，而在地方政府垄断农村土地征收和城市用地供给的前提下，土地私有化未必会根本改变农民在城乡土地再配置中的劣势地位。除此而外，农村土地国有化则面临着土地国有化实现方式、农村集体和农民家庭激励机制重建，以及土地制度安排和法律关系衔接等诸多问题。由此可见，我国农村土地集体所有—农户使用的“两权分离”模式尽管存在着缺陷，但它是在现有社会制度和经济社会发展条件下的次优选择，土地国有制和私有制均不是现阶段我国农村土地制度的变革方向，土地承包关系长久不变首先体现了对上述土地制度变革方向的明确界定。
