治理是人类现代化进程中的重大命题。尽管治理应该是古已有之，但一直到20世纪后期人们才将其与统治、管理等区别开来，赋予其独特的含义。治理的倡导者和主要代表人物之一的詹姆斯·N.罗西瑙认为，治理与统治的不同，在于它“是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[1]。它实质上体现的是在人类文明水平不断提升的背景下，参与社会管理的社会组织和社会成员越来越多，并逐步走向共治的态势。很显然，治理的崭露头角，是同社会发展水平，特别是政治文明水平的提高紧紧联系在一起的。在权力高度集中的传统社会，治理很难真正实行。 因而，治理是对国家、政府垄断社会管理权的一种超越，对社会确立唯一的权威中心的一种调整。所以有学者说：“治理的本质在于，它所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁。‘治理的概念是，它所要创造的结构和秩序不能从外部强加；它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动’。”[2]正因为这一鲜明特点，罗西瑙将自己主编的关于治理的文集取名为《没有政府的治理》。当然，这并不意味着治理要将政府排斥在外，而是强调这是完全不同于传统的、政府主导的统治和管理活动的一种新的组织性行为。 治理与统治和管理一样，也需要建构在比较巩固和完整的制度基础上。人类政治文明的前进主要有两种形式：一种是通过革命摧毁旧制度，创建新制度，以更好的上层建筑推动社会发展；另一种是在基本制度建构完成以后，通过治理体系的完善和治理能力的提升，充分发挥制度的功能，以提升政治文明和社会文明的水平。前者是后者的前提和基础，后者是前者的演进和深化。 由此可见，治理是当代中国社会发展的必然趋势和必然选择。中国改革开放以来取得的重大进步，为治理的凸显提供了重要的社会基础，尤其突出地体现在两个方面： 第一，中国特色社会主义的基本制度已经确立。党的十八大不但阐述了中国特色社会主义制度的基本框架，而且强调要确立中国特色社会主义的制度自信。这意味着中国已经基本完成社会主义制度创新的历史使命，从而为治理的展开奠定了制度的基础。 第二，中国通过不断改革，破除了权力高度集中的体制，社会获得了发展的活力，基层群众自治在不断成长，社会组织在不断发育。这为治理的展开和水平的提升提供了重要的社会前提。 党的十八届三中全会对全面深化改革做了全新的重要阐述，首次对全面深化改革的总目标予以准确的阐述：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是对中国政治和社会发展做出科学判断基础上的重大决策。中国在继续推进制度完善的同时，必须提升治理的现代化水平。这既是对制度运作的对接，以充分发挥制度的强大功能；也是对社会管理的全新开拓，使更多的社会主体参与到社会管理中，开辟社会管理的新纪元。 由于历史原因和特殊的国情，中国长期以来呈现的是一个“强政府—弱社会”的匹配模式。在党领导中国社会推进现代化的进程中，强政府的优势是极为充分地发挥了党和政府的作用，取得了令人瞩目的成就。但是，随着现代化水平的提高，社会这只脚的弱化和矮化越来越明显地影响到社会的更好发展。一个典型的反映就是，政府始终承担着繁重的使命，即使有庞大的机构也难以承受其重，而且，过度的国家化和行政化，还会影响市场的成长，同时给权力寻租留下空间。正因为如此，多元主体参与国家治理就成为历史的必然诉求，这也构成了治理和统治的一个关键性的不同，即它强调多元主体的参与。 显然，推进国家治理体系和治理能力的现代化，就是要告别“强政府—弱社会”的模式，建构“强政府—强社会”的模式。这对于中国来说，显得特别重要。中国改革开放的进程，从国家与社会的关系视角来看，也是社会不断发育和成长的进程。三十多年来，中国通过推进市场培育和基层自治等，已经在社会领域和基层层面较大地提高了参与国家治理的能力，如果能够建构“强政府—强社会”的模式，国家治理体系和治理能力的现代化的水平必然会大大提高，中国的现代化建设必将获得更加强有力的推动。可见，探索与中国道路相契合的国家治理，必须注重治理主体的培育和成长，其中，尤其要注意以下三个方面： 一、治理主体的主体性成长是中国式治理要解决的首要命题 主体是与主体性联系在一起的。这里要阐述的治理的主体性，是指治理主体对自己使命的自觉认识和主动担当。这是同被动参与，以及在科层式的体系中的积极主动性完全不同的。治理主体的主体性体现在它作为治理主体积极主动和负责任地参与治理上，等候指令的行为，乃至消极被动和不负责任的行为，是治理主体缺少主体性的表现。中国长期的“全能国家”模式，培养了政府具有超强的治理主体性；但另一方面，社会发育的迟滞又使参与治理的社会组织难以孕育出治理的主体性。中国的社会组织成长的历史不长，都是新的治理参与主体，其中，相当大的一部分连自身的独立性都很欠缺，所以就很难谈得上治理的主体性，没有具备应有的主体性，毫无疑问难以有效地进行治理。因而，中国治理遭遇的首要难题就是：如果依旧只有政府治理的主动性而没有各方面参与主体的主动性，这并不能导致治理的现代化。 在当代中国现实的治理中，治理主体缺乏参与的主动性和责任感的例子比比皆是。除政府外的治理主体，往往从小团体的利益出发，对社会治理采取规避的行为和利己的行为，这就很难形成治理的合力。过去，我们是通过国家的力量依托行政体系进行社会管理，而今天则面临新的挑战。客观上现代社会的许多治理问题，都大大超越了传统的自上而下的垂直性管理，需要通过充分发挥各方面治理主体的积极性来解决问题。这与传统权力体系中管理主要是指挥和贯彻并不一样，需要的是协调和共治。例如，像太湖这样大型湖泊污染的控制和治理，牵涉到政府方面的主体、企业方面的主体、社会团体方面的主体乃至作为公民个人方面的主体等等。而每一个方面又包含诸多的主体，如政府方面，就有中央政府、省政府、市政府、县、乡政府等等。企业方面也有不同的企业。这类治理中出现的问题往往在于除了某一治理主体(中央政府或省政府等)，其余参与治理的主体都往往缺少积极负责的主体性。比如，对于企业，或对于某一级的地方政府来讲，很可能为了自己的利润、自己地区的GDP或某些利益方面的考虑，将污染治理放在一个次要的地位。如果参与治理的主体都是这样缺乏主体性，把责任往其他主体身上推，往上级政府、往中央政府身上推，这样的污染控制和环境治理就很难取得良好的效果。
