[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2015)10-0031-04 doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.10.05 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”制定和实施负面清单制度已经成为当前激发市场活力、改善政府与市场关系、推进改革进程的重要着力点。但负面清单在我国仍是个新事物，未来要在国家经济管理制度框架中发挥重要作用，势必要求先理清它与现有相关管理制度的关系，这是当前制定和实施负面清单制度的必要工作和重要基础。 一、什么是负面清单 负面清单是市场准入管理制度的一种模式，核心机制是通过列出禁止或限制投资的清单实现清单之外“法无禁止即可为”，这是用法律约束政府权力的典范，可以有效压缩政府在外商投资准入中的“剩余决定权”。相比“正面清单”规定“可以做什么”，负面清单是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式。我国将负面清单这一概念和思想进行了引申和扩充，不仅要对外资实行负面清单管理模式，同时对内资也要实行负面清单管理模式。笔者将对内外资同时适用的负面清单称为“市场准入负面清单”，只适用于外资管理的负面清单称为“外商投资负面清单”(后文中将延用这两个名称)。 二、负面清单与《产业结构调整指导目录》的关系 从现有研究来看，对负面清单和《产业结构调整指导目录》的关系认识存在很多误区，认为二者仅是模式不同，并提出负面清单可由《产业结构调整指导目录》调整制定、负面清单是用来代替《产业结构调整指导目录》等观点。基于此，本文将重点剖析二者的关系。首先要指出的是，不少研究认为《产业结构调整指导目录》是正面清单，只有那些鼓励类的才可以进入，事实上这是一个错误认识。《促进产业结构调整暂行规定》明确指出，“不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类。允许类不列入目录。”由此可见，允许类是一个开放的概念，经济实际运行中很多行业、项目都属于允许类，具体到准入管理需要审批、核准还是备案，由相关政策进行约束。 (一)负面清单和《产业结构调整指导目录》功能定位完全不同，准入管理的角度和标准大有差异 1.负面清单与《产业结构调整指导目录》的功能定位不同 根据十八届三中全会《决定》中的定位，负面清单是对市场准入关系进行调整的制度和方式，手段是改变政府与市场的关系，压缩政府在市场准入中的“剩余决定权”，确保各类市场主体能够依法平等公平进入市场，仅在市场准入时对增量直接发挥作用。而《产业结构调整指导目录》是通过行政手段促进产业结构调整，不仅在准入时对增量管理，还要对存量进行管理。因此，二者一个是调整政府和市场在市场准入时的关系，一个是调整产业结构，在我国经济管理制度框架中的功能定位存在重大差别。 2.负面清单与《产业结构调整指导目录》的准入管理角度存在差异 《产业结构调整指导目录》对其中的限制类和淘汰类均禁止新建，即禁止准入，禁止准入的出发点是调整产业结构，对象是生产工艺落后的产能。而我国实施负面清单是从发挥市场的决定性作用出发，目的是构建公平开放透明的市场规则，主要应从是否涉及国土安全、生态安全、重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等角度出发，判断是否列入清单。清单条目与目录必有交叉，但由于二者条目选择角度不同，并不完全重合。 3.《产业结构调整指导目录》无法实现负面清单有条件准入的功能 首先要指出，《产业结构调整指导目录》中的限制类不同于负面清单中限制类的概念，二者仅是使用了同样的名称。负面清单除了列出禁止准入类，更重要的意义是要穷尽列出所有限制准入类及对其的管理措施，在有必要的领域通过特别措施(如行政手段)管理准入。当前市场主体在进入市场时，对其是否涉及某些管理措施无法通过《产业结构调整指导目录》获知，这些措施散落在相关法律法规中。负面清单的重要功能之一就是通过清单列明限制性管理措施，大大提高准入的透明度。 (二)负面清单与《产业结构调整指导目录》作用机制大不相同，无法替代《产业结构调整指导目录》的产业调整功能 1.负面清单不能实现《产业结构调整指导目录》对鼓励类和允许类的区分，进而无法对鼓励类予以政策支持 《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类组成，“鼓励类”区别于未列入目录的“允许类”，国家通过多类政策对“鼓励类”予以确实支持，以实现部分产业结构调整功能。而负面清单之外放开准入，也就意味着在清单之外无法区别鼓励类和允许类，因此负面清单无法实现国家对鼓励发展的产业的指导意义和现实作用。 2.负面清单不能实现《产业结构调整指导目录》对淘汰类存量的管理，进而无法对淘汰类存量产能通过配套政策予以淘汰
