中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1009-2382(2015)10-0045-05 改革开放30余年来中国经济快速增长，被世人誉为“中国奇迹”，然而，经济社会发展失衡的问题日益突出。对此，学术界与实务部门的共识是，经济社会发展失衡的诸多影响因素中，财政分权是重要原因。正如习近平总书记指出的，“随着形势发展变化，现行财税体制已经不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要，我国经济社会发展中的一些突出矛盾和问题也与财税体制不健全有关。”可见，高层决策高度重视财政分权改革①。那么，一个必然的问题就是，如何改革中国的财政分权？难道仅仅通过财政分权自身的改革就能够实现“经济社会持续健康发展”的目标吗？ 本文认为，是地方政府行为变异才导致了经济社会发展失衡，所以，进一步深化改革不仅在财政分权之内更在财政分权之外。从理论角度而言，财政分权本身只是一种提高公共品供给效率进而满足社会公共需要、提升全民福利的政策工具，所以，其最终效果如何则取决于财政分权的操作者——政府。因此，将一个具有工具意义的财政分权用来解释经济社会发展失衡显然是以偏概全的。由于过度的政府支出地方化与地方主导型市场经济使地方政府成为政府职能的主要履行者和经济增长的主导者，从而凸显了地方政府对财政分权绩效与经济社会发展的重大影响，所以，中国的财政分权改革应进一步延伸至对地方政府的改革。此外，对地方政府的改革不应仅仅局限于地方官员激励优化问题，也不应仅仅侧重于地方财政激励重构，而应探寻地方行为变异的更深层次原因。 正是权利本位与“地方代理人”的缺失才是地方政府行为变异的根本原因。因此，未来的改革应从政府权力本位向民众权利本位转变，塑造维护民众权利的“地方代理人”，创建“以民众为中心的地方政府”，突出强调满足民众需要的权利思想，实现权力—权利匹配。此外，还应加快建立现代政府预算制度，健全监督制约机制，构建问责有效的财政分权。上述内容构成了中国财政分权改革的下一步。 一、中国财政分权：已有事实与相关思辨 1.关于中国财政分权的已有事实 (1)财政分权与中国经济波动。由于长期以来消费支出不足，为促进经济增长，地方政府主要依靠扩大投资和发展外贸，因此，过剩的产能和对进出口的依赖必然导致增长结构失衡和在外部冲击下的经济波动，对宏观经济稳定产生巨大冲击。林勇、卓玛草(2013)的研究表明，财政分权一方面确实促进了中国经济增长，另一方面则导致了中国的经济波动。 (2)财政分权与中国收入差距扩大。由于财政分权赋予了地方政府支出安排自主权。而地方竞争导致了公共支出结构重建设轻服务，对收入再分配关注不够，投入不足，从而加剧了收入分配差距。张克中等(2013)的实证结果表明，就北京、上海和天津三个直辖市而言，财政分权程度的增加恶化了贫困状况，此外，增加亲贫式支出会降低农村贫困发生率。 (3)财政分权与中国环境污染。在追求GDP增长的激励下，地方政府会选择放松环境管制、压缩环境治理支出等手段，以环境资源为代价换取经济增长。踪家峰、杨琦(2015)的实证检验发现，地方政府为增长而竞争带来了为增长而污染，政府主导的投资驱动型经济带来了政府主导型的普遍污染。 (4)财政分权与中国经济社会发展失衡。在追求经济增长的特别激励下，财政分权赋予地方政府的支出自主权却导致地方政府将更多的资源用于经济建设，而教育、科技、医疗卫生、社会保障等社会事业被长期忽视，社会事业发展滞后，经济社会发展失衡的问题比较突出。王增文、邓大松(2015)的实证研究结论认为，财政分权下地方政府支出结构的扭曲导致社会救助支出的比重不断下降。 2.相关思辨 上述已有研究学术界得到的共识是，中国的确存在经济社会发展失衡，同时，经济社会发展失衡的诸多影响因素中，财政分权是重要原因。关于财政分权对经济社会发展的不利影响，笔者认为，一些深层次问题需要阐述清楚，内在的逻辑关系和影响机制需要进一步加以说明。从理论角度而言，财政分权本身只是一种提高公共品供给效率进而满足社会公共需要、提升全民福利的工具或手段，所以，其最终效果如何取决于财政分权的操作者——中央和地方政府。因此，将一个具有工具意义的财政分权用来解释经济社会发展失衡显然是以偏概全，难以逻辑自洽。此外，地方政府是政府职能主要履行者和经济发展的主导者，所以，对中国经济社会发展诸多问题的充分理解必须以地方政府为逻辑起点，是财政分权背景下地方政府行为的不同选择造成了经济社会发展失衡。此外，地方政府行为变异不仅仅缘于“晋升锦标赛”与“市场维持型联邦主义”所强调的政治激励与财政激励，权利本位与“地方代理人”的缺失才是地方政府行为变异的根本原因。换言之，中国财政分权改革应进一步延伸至对地方政府的行为重塑。 二、地方政府行为变异与经济社会发展的失衡 1.地方政府行为变异的表现 以布坎南等人为代表的公共选择学派将政府看做是与市场主体一样的理性人，具有利己本性，即使在公共选择活动中也主要是在追求自我物质利益，只是可能比在私人市场活动中弱一些，但绝不是像传统理论中认为的那样，只存在公共利益而不存在自我利益(文建东，1995)。正是因为利益追求的差异才导致地方政府行为变异。如图1所示，地方政府行为变异表现在两个层面：首先，作为中央政策执行者，尽管地方政府需要代表中央政府为整个社会的福利最大化而努力，但往往自利动机和行为的存在却导致地方政府的行为选择与中央政府的目标要求不一致，并与中央的利益相冲突。其次，作为公共服务的提供者，地方政府的公共品供给行为直接关联着辖区所有社会成员的利益，然而，地方政府却往往出于自身的利益需要，公共品供给偏向自身或利益集团的偏好，忽视民众的公共需要，导致地方政府的行为选择与社会公众目标不一致，进而与民众的利益相冲突。因此，正是因为利益追求的多重性与差异性，地方政府的行为选择与中央政府和社会公众的要求可能存在冲突。
