[中图分类号]F311 [文献标识码]A [文章编号]1003-7470(2015)-09-0015(04) 新中国成立初期，出于重工业发展的需要，我国逐渐形成了以将农民禁锢在土地之上、保证农业生产稳定、控制农村人口过快流入城镇为主要目的的户籍制度。这种制度安排所引发的更为深层次的就业制度、社会保障制度的城乡差别导致农民无法自由流动、农村土地要素无法自由流动。目前，户籍制度制约人口自由流动与迁徙的作用被逐步地弱化，丧失了限制人口自由流动的功能，进而演变为排斥农村人口与城镇居民分享资源、维护城镇居民既得利益的制度工具。[1][2]户籍制度改革势在必行，但目前部分地区的户籍制度改革在深入推进的过程中遇到了“部分农民转户但仍然占有农村土地”的现实阻碍。[3]即户籍制度严重制约着农村土地的社保功能向资产功能转化，是影响农村土地制度改革的关键因素。[4]因此，户籍制度改革过程中农民地权关系的重构、土地权益的再分配可能是影响城乡一体化发展的决定性因素。[5] 2014年1月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革 加快推进农业现代化的若干意见》，其中指出：“在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这就意味着在明确标准、有偿使用、合理分配、严格管理的前提下，鼓励探索农村宅基地资本化改革，实现农民的土地财产权。[6]农村宅基地资本化是为了强化农村宅基地资本属性，促进宅基地的流动性，产生土地资源配置的帕累托效率，成为提高农民财产性收入的源泉。[7] 户籍制度应该要与土地制度联动改革。[8]从这二者改革的逻辑角度讲，农村宅基地制度改革为户籍制度改革提供了内在动力，户籍制度改革为农村宅基地制度改革提供了必要条件。鉴于此，笔者基于户籍制度改革视角，在现行农村宅基地制度的特征与缺陷分析的基础上，阐述了户籍制度改革给农村宅基地资本化带来的动力与机遇，提出了户籍制度改革视角下农村宅基地资本化改革策略。 一、以户籍制度为基础建构的农村宅基地制度：特征与缺陷 城乡二元分割的户籍制度，决定着城乡差别的福利待遇，城镇居民可以享受城市医疗、教育、社保、公共服务设施等城市社会福利，而农民被排除在社会福利体系之外。为了保障农民的基本权利，农村宅基地制度安排应运而生，并且通过法律确定下来。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，由此可见：第一，申请宅基地必须具有“村民资格”。第二，宅基地所有权属于集体经济组织，每个村民作为其成员可以无偿享有平等的使用权。但是，农民要想享受城市社会福利，必须取得城镇户口。 对城镇居民而言，其以城镇居民身份享受着城市医疗、教育、社保、公共服务设施等城市社会福利，故其无法通过租赁、买卖的方式获得农村宅基地使用权。1999年5月，国务院办公厅《关于加强土地转让管理 严禁炒卖土地的通知》明确规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证”。2004年10月，国务院《关于深化改革 严格土地管理的决定》明确“禁止城镇居民在农村购置宅基地”；同年11月，国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》要求：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。2007年12月，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》再次重申“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。而且，农村村民的住宅只能转让给本集体经济组织内缺少宅基地的村民，绝对不能转让给本集体经济组织以外的人员，尤其是城镇居民。 由此可见，自新中国成立以来，农村宅基地制度虽然几经变迁，但户籍制度仍然是宅基地分配的依据，拥有农业户口是获得农村宅基地的基本前提。特别是在1958～1970年之间的城乡隔绝、人口基本不流动的时期，农村的户籍和地籍高度重叠，甚至是合一的。 在城乡二元分割的户籍制度、土地制度下，农村宅基地利用缺陷是显而易见的：城乡建设用地流动凝滞使得大量集体建设用地处于沉睡的资本状态，空闲用地占村庄用地比重达10％～15％。[9]在我国全面推行国有土地有偿使用制度以后，土地突然释放出来的经济价值，必然对长期基于土地非商品属性、无偿使用、禁止流转制度的农村宅基地使用权制度产生极大的冲击。工业化、城市化的推力以及土地增值的强大拉力，要求强化农村宅基地的资本属性。[10] 二、户籍制度改革中的农村宅基地资本化：动力与机遇 如果从制度变迁的动力角度来审视农村宅基地资本化改革过程，那么其动力来源也取决于两大系统：一是外生系统的输入力量的影响；另一个则是内生系统的变革所产生的力量。户籍制度改革后农村宅基地资本化改革在动力来源上的一个明显变化，就是变单一的外在发展为内在发展与外在发展的有机结合，且外在发展的内容也有所不同。 1.外在动力：户籍管制放松、人口自由迁移与宅基地资本化改革 一直以来，由于国家主要通过户籍制度对人口、资金等要素流动进行控制，政府也就成为了农村宅基地制度安排的唯一推动主体。在农村宅基地制度安排上，政府作为唯一供给主体，按照城市优先发展战略和社会经济宏观发展规划，有计划地发展若干城市，农村宅基地被赋予捆绑农民的功能。在农村宅基地资本化改革决策中，政府处于主体地位，是决定农村宅基地资本化改革方向、速度、形式、战略安排的主导力量。在这种格局中，农村宅基地制度变迁的过程具有浓厚的政府行政色彩，农村宅基地制度的政治、文化等方面的动因、功能往往优于经济动因、功能。具体表现为：法律严格限制着宅基地使用权的流转、租赁、抵押，不承认农村宅基地的资本属性。
