中图分类号：C912.82 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2015)10-0055-10 一、提出问题 十七届三中全会决议规定土地承包经营关系“长久不变”，标志着我国农地制度改革基本定局。自十八届三中全会以来，土地制度改革焦点转移至建设用地领域，主要包括征地制度与农村建设用地。2015年1月中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，随后拟定在全国33个县市进行深化农村土地制度改革试点工作，试点内容包括征地制度、集体经营建设用地与农村宅基地三块。农村宅基地制度改革备受关注的原因是宅基地牵扯到征地制度、建设用地指标、耕地保护以及农民城市化等诸多方面的问题。 财产权是农村宅基地制度改革上的关键词。在法律上，财产权即物权，财产权功能是确定财产主体与财物对象的关系。在制度经济学中，财产权即具备排他性与可交易性的产权。农村宅基地改革上存在着普世派与实践派两派观点。普世派一般参照欧美国家的土地制度，提出按照一般财产制度对我国农村宅基地制度进行改造，主张将其改造成为保护私人权利的财产制度。实践派则认为土地在我国不是私人财产对象，我国的土地制度原本就不是私有财产制度，宅基地财产权只在一定限度内有意义。 讨论中，各方认识问题的基本思路、前提假设、关注焦点、目标指向等各不相同，造成农村宅基地问题争论中的话语混乱。土地制度改革在实践中属于利益调整过程，中央政府、地方政府、农民等各方的利益诉求不同，对财产权的理解也不相同。财产权话语混乱带来我国宅基地制度改革中的诸多奇特现象。例如有学者拿少数城郊村才会有的“小产权房”现象来论证“农地农房”入市①，殊不知“小产权房”只在城郊农村出现则说明一般农村的“农地农房”并无多少市场价值；还有学者认为，建设用地指标是财富，所以支持国土资源部出台政策鼓励某些地方政府拆除农民房子来扩大建设用地规模，殊不知国土资源部下达建设用地指标原本就是为了控制建设规模，如果确实有扩大建设的需求，更经济的办法是增加指标下达。目前关于农村宅基地的一些主张和做法，在局部看或许存在一定道理，但是放到全局和整个土地制度框架中来看就丧失意义。混乱话语下的很多制度创新由于忽视整体效应而变成无谓“折腾”。农村宅基地是当前土地制度改革上“折腾”最多的一块，本文将恢复认识宅基地制度的初始意义，分析宅基地财产权话语的多重意涵，并基于此剖析一些流行改革观点与做法的逻辑混乱之处。 二、宅基地制度及其目标内涵 农村宅基地属于允许农民在集体土地上建设自住性建筑以满足生产生活需求的一种特定用途土地。我国不存在单独成文的宅基地制度，宅基地是制度集合产物，宅基地制度由各种法律法规中与宅基地相关的制度设置组合构成。总体上看，我国宅基地制度分为三部分。 (一)地利共享的宪法性规定 《宪法》规定生产资料社会主义公有制，消灭人剥削人的制度，表现在土地上就是取消土地私人所有，避免出现私有制下的土地食利者。土地公有制分为集体所有与国家所有两种。区位差异会带来土地级差地租，尤其是在建设用地方面，城市近郊土地的市场价值远高于偏远地区的价值。二十世纪八十年代以后市场经济发展深入，土地市场化需求出现，为适应发展要求，我国开始实施城镇建设用地有偿使用制度。在坚持土地公有制原则下，允许土地使用权转让。1988年通过的宪法修订案第二条规定，“土地使用权可以依照法律的规定转让”，同年《土地管理法》修改时也落实这一点。修改后的《土地管理法》规定，“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。这在实践中产生一个矛盾，假若集体土地的使用权也可以转让，那么城市建设和经济发展必然带来近郊农村土地价值大幅上升。土地市场价值是社会财富的显现，这将意味着经济社会发展的好处将由近郊少数农民享有，这些农民通过集体土地使用权转让即可不劳而获地享有社会财富，实质成为土地食利者，与我国土地公有制“宪法原则”不符。另外，城市近郊土地非农使用相对于农业使用的巨大级差地租，必然激励农地向建设用途转化，既不利于保护耕地，也会扰乱城市房地产市场。 针对以上问题，随后1994年出台的《城市房地产管理法》以及1998年修改后的《土地管理法》都规定国有土地使用权才可在城镇建设用地市场上依法出让或转让。相关法律逐渐关闭农村集体所有土地进入城市建设用地市场之门。这样一来，《宪法》关于土地使用权可依法转让的规定，在集体所有土地上就具体化为，耕地的承包经营权可依法流转(包括转让)，其他农用地以及未利用地使用权也可通过“四荒”承包办法流转(包括转让)。农村宅基地使用权禁止单独转让，不过集体组织内部房屋转让行为不被禁止，宅基地使用权转让在集体内部实际发生。以上显示，我国土地制度是在实践中逐步完善。1988年《宪法》修正案第二条确定我国与市场经济相适应的土地制度改革大方向，之后系列法律制度是对《宪法》规定的具体化。以1988年《宪法》中的“土地使用权可以依照法律的规定转让”条款，来反对当前《土地管理法》中的相关规定，是没有理解上位法与下位法的关系。
